بازبيني
برنامههاي پيشين و نگاهي به برنامة چهارم
بيژن بيدآباد[1]
در اين مقاله نگاهي
گذرا بر كليات مسايلي كه سبب عدم توفيق برنامههاي پيشين در رسيدن به اهداف خود
شدهاند خواهيم داشت. نخست به بررسي نقاط ضعف برنامههاي اول و دوم از جمله هدفگذاري
خارج از چارچوب توان اجرايي كشور، ناسازگاري دروني برنامهها، عدم وجود مستندات و
تحليلهاي روشني از هزينهها و فايدههاي اجراي سياستها، عدم امكان جمع بندي كمّي
هزينههاي لازم براي اجراي كل برنامه، عدم ارتباط منسجم بين برنامهها و بودجههاي
سنواتي و مسائل حقوقي و قانونگذاري برنامه ميپردازيم. برنامه سوم از نقاط قوت و
ضعف زيادي برخوردار است كه به هر دو جنبه مثبت و منفي آن از جمله عدم تمركز در
مديريت امور كشور، سامان دهي شركتهاي دولتي، لغو انحصارات و رفع محدوديتها و
رقابتي كردن فعاليتهاي اقتصادي و توجه به بازارهاي مالي و امنيت اقتصادي از بعد
مثبت آن و فقدان نظريه مبناي تدوين برنامه، عدم توجه به ساختار شبهدولتي، كم
توجهي به شفاف نمودن سيستم و نامشخص بودن قدمهاي اجرايي در جهت رشد اقتصادي و غيره
از نقايص آن اشاره ميشود. در انتها با توجه به موارد فوق نگاهي گذرا بر برنامة
چهارم خواهيم داشت و ميتوان ابراز داشت كه مشكلات و برنامههاي پيشين كم و بيش
همچنان دربارة برنامة چهارم صادق است.
سابقه برنامهريزي
براساس برنامههاي چندساله و ميان مدت در ايران به حدود نيم قرن ميرسد. در سالهاي
قبل از انقلاب پنج برنامه طرح و اجرا گرديد و مقدمات طراحي برنامه ششم انجام شده
بود كه تحولات سال 1357 اتفاق افتاد. بعد از انقلاب چهار برنامه طرح گرديد كه
اولين آن به مرحله اجرا نرسيد. در اين مقاله نگاهي گذرا بر كليات مسايلي كه سبب
عدم توفيق برنامههاي پيشين در رسيدن به اهداف خود شدهاند خواهيم داشت. عليرغم
اينكه وقايع سياسي، اقتصادي، اجتماعي و نظامي متعددي در خلال اجراي برنامههاي
توسعه پس از انقلاب در ايران اتفاق افتاد كه مسير اجراي برنامهها را تغيير داد با
اين حال در اين مقاله كرنولوژي (واقعه نگاري تاريخي) برنامهها را بررسي نمينماييم،
هرچند اين امر فضاي اجراي برنامه را ترسيم مينمايد و علتهاي متعدد انحراف از
سياستهاي طراحي شده را ميتواند بيان كند ولي به نظر ميرسد كه علل ريشهايتري و جود
دارد كه طراحي برنامهها با آنها مواجه بوده كه عملاً برنامهها نتوانسته اند خود
را منعطف با شرايط پيش آمده تغيير داده و به هنگام نمايند. به عبارت ديگر مشكلات
عديدهاي در طراحي برنامهها به چشم ميخورد كه بيشتر به ساختار برنامهريزي و
طراحي آن مرتبط است تا وقايع به وقوع پيوسته در خلال اجراي برنامهها. اشارهاي
كلي به اين گونه موضوعات ميتواند قابل توجه برنامهريزان در طراحي برنامه چهارم
باشد.
نخست به بررسي نقاط
ضعف برنامههاي اول و دوم از جمله هدفگذاري خارج از چارچوب توان اجرايي كشور، ناسازگاري
دروني برنامهها، عدم وجود مستندات و تحليلهاي روشني از هزينهها و فايدههاي
اجراي سياستها، عدم امكان جمع بندي كمّي هزينههاي لازم براي اجراي كل برنامه، عدم
ارتباط منسجم بين برنامهها و بودجههاي سنواتي و مسائل حقوقي و قانونگذاري برنامه
كه در اين مورد از لحاظ حقوقي نميتوان ارجحيتي بين بودجههاي سنواتي و برنامههاي
ميان مدت قائل شد در صورتي كه قانون برنامه بايد ناسخ قانون بودجه باشد، ميپردازيم.
برنامه سوم در
شرايطي تدوين شد كه كشور در شرايط اقتصادي و اجتماعي و سياسي
چندان مطلوبي به سر نميبرد، بطوري كه ارائه روشها و برنامههايي كه بتواند كشور
را از اين مرحله خارج سازد لازم و ضروري مينمود. تحولات سياسي دوم خرداد 1376 و
آثار اجتماعي- سياسي اين رويداد و درگيري جناحهاي سياسي و تشنجات ناشي از آن كه
دامنه آن تا قتلهاي زنجيرهاي نيز كشيده شده بود، قيمت پايين نفت در بازارهاي بينالمللي
و بحران بيكاري و مسائل عديدهاي از اين دست همه و همه اقتصاد كشور را در مسير
جديدي مملو از نااطميناني قرار داده بودند. بيدآباد
(b1378) به تحليل ويژگيهاي اين برنامه ميپردازد و نشان ميدهد
كه از نقاط قوت و ضعف زيادي برخوردار است كه به هر دو جنبه مثبت و منفي آن از جمله
به عدم تمركز در مديريت امور كشور، سازمان دهي شركتهاي دولتي، لغو انحصارات و رفع
محدوديتها و رقابتي كردن فعاليتهاي اقتصادي و توجه به بازارهاي مالي و امنيت
اقتصادي از بعد مثبت آن و فقدان نظريه مبناي تدوين برنامه، عدم توجه به ساختار شبه
دولتي، كم توجهي به شفاف نمودن سيستم و نامشخص بودن قدمهاي اجرايي در جهت رشد اقتصادي
و غيره از نقايص آن ميتوان اشاره كرد.
برنامة چهارم نيز به
دليل شرايط سياسي كشور از لحاظ اختلاف سليقة جناحهاي مختلف و تغيير دورة
قانونگذاري بسيار با عجله طراحي گرديد كه اين امر ميتواند منشأ بسياري از مشكلات
برنامة چهارم باشد.
در اين بخش از مقاله به ويژگيها و مشكلات خاص برنامههاي
اول و دوم ميپردازيم. بيدآباد (b1377) ريشههاي
عدم توفيق اين دو برنامه را در موارد زير خلاصه مينمايد:
اصل
وجوب هدفمند بودن هر برنامه قابل انكار نيست ولي هدف گذاري برنامه ميبايد در
چارچوب توان اجرايي كشور در نظر گرفته شود و شرايط و موقعيت كشور از لحاظ اقتصاد
داخلي و خارجي ميبايد مد نظر قرار گيرد. در غير اين صورت اهداف تعيين شده قابل
حصول نخواهند بود. در برنامههاي اول و دوم اين عدم توجه به شدت به چشم ميخورد
نگاه گذرايي به اهداف هر كدام از اين برنامهها دلالت بر اين دارند كه اجراي هر يك
از برنامههاي مزبور مورد نظر سبب ايجاد مدينه فاضلهاي خواهد شد كه در آن رشد و
توسعه اقتصادي، سياسي و فرهنگي و اجتماعي به ميزاني خواهد بود كه توسعه يافتگي به
معناي كامل آن در جامعه تحقق خواهد يافت. به طور كلي اين نگرش بسيار آرمان گرايانه
ميباشد كه مثلاً ظرف مدت پنج سال يا دو پنج سال يا حتي بيشتر بتوان معضلات كشوري
را كه با ساختارهاي ويژهاي از لحاظ توسعه نيافتگي در زمينههاي مختلف، اقتصادي،
تكنولوژيك، سياسي، اجتماعي و از اين قبيل روبروست تغيير
داده تا در رديف كشورهاي توسعه يافته قرار گيرد. بررسي عمومي مستندات برنامههاي
اول و دوم در هر بخش و از بعد كلان حاكي از اصلاح ساختارها در اغلب زمينهها دارد
كه ليست كردن آنها در اين مقاله امكان پذير نيست زيرا براي مثال حدود نصف مستندات
قانون برنامه دوم مختص به ارائه اهداف است.[2]
يكي
از مواردي كه عدم رعايت آن در برنامهها به چشم ميخورد ناسازگاري و ناهمخواني
اهداف برنامهها در درون خود ميباشد. به عبارت ديگر رسيدن به دو هدف در يك زمان ميتواند
امكان پذيرنباشد زيرا آن دو هدف ميتوانند در تضاد با يكديگر باشند. براي مثال سياستهاي حصول رشد
اقتصادي نيازمند سياستهاي انبساطي پولي و مالي بوده و در اقتصاد ايران همواره تورم
زا هستند. انتخاب دو هدف رشد بالاي اقتصادي (اشتغال كامل عوامل توليد) و تثبيت سطح
عمومي قيمتها و كنترل تورم ميتوانند دو هدف متضاد ميباشند[3]
كه با شرايط ارائه شده در متن برنامهها به طور همزمان قابل حصول نيستند. اجراي
سياستهاي انبساطي ميتواند سبب افزايش نرخ رشد توليد شود ولي از طرف ديگر نرخ تورم
را نيز بالا ببرد. مواردي از اين گونه ميتوان نام برد كه از جهت حصول اهداف مغاير
يكديگرند. براي مثال سياستهاي كاهش ارزش پول داخلي و سياستهاي انبساطي پولي نيز هر
دو در خلاف جهت هم عمل ميكنند. سياستهاي حصول عدالت اقتصادي برخلاف سياستهاي رشد
اقتصادي قرار ميگيرند. زيرا سياستهاي نوع اول احتياج به توزيع عادلانهتر ثروت دارند ولي
اتخاذ سياست دوم نيازمند انباشت سرمايه است[4].
سياستهاي كنترل اجباري قيمتها از طريق قيمت گذاري خلاف جهت سياستهاي آزاد سازي،
خصوصي سازي و رشد عرضه اقتصاد ميباشند. اجراي سياستهايي كه سبب دوگانگي بازارها و
ايجاد بازارهاي موازي ميشوند همواره با اهداف افزايش كارايي اقتصادي معارض هستند.
سياستهاي افزايش اشتغال و كاهش بيكاري همواره با سياستهاي حمايتي كه رفاه نيروي
انساني را بالا ميبرد متعارضند[5].
اتخاذ سياستهاي افزايش صادرات با سياستهاي حفظ ارزش پول ملي ميتوانند در تخالف
شديد قرار بگيرند[6].
با توجه به تعداد زياد اهداف مطروحه در برنامههاي پيشين بالاخص برنامههاي اول و
دوم با يك نگاه ميتوان تعداد بسيار زيادي از اين اهداف متعارض را نشان داد. اين
امر نشان دهنده عدم رعايت اصول هدف گذاري و سياست گذاري در برنامهها است.
قاعدتاً
از لحاظ اصول نظري برنامهريزي حصول هر هدف نيازمند اجراي حداقل يك سياست اجرايي
خاص ميباشد. به عبارت ديگر در يك برنامه براي تعداد هدفهاي مطرح شده حداقل بايد
به همان تعداد ابزارهاي سياستي طرح شوند به طوري كه هر سياست اجرايي خاص سبب حصول
يك هدف خاص شود. اين اصل كه از اصول سياست گذاري محسوب ميشود در برنامههاي پيشين
بالاخص برنامههاي اول و دوم رعايت نشد. به عبارت ديگر براي هر هدف يك ابزار سياستي خاصي جهت حصول به
آن تعيين نگرديد. پر واضح است كه در اين حالت حصول اهداف طرح شده در برنامهها بر
طبق اين اصل همچنان مورد ترديد خواهند بود. اين موضوع در مورد سياستها و ابزارهاي
لازم براي اهداف كوچك و بزرگ هر دو صادق است. براي مثال نميتوان افزايش فعاليت
بخش خصوصي در اقتصاد را به عنوان يك هدف ترسيم نمود ولي سياستهاي اجرايي و ابزارهاي
لازم براي رسيدن به اين هدف كه مجموعهاي از چند هدف ريزتر است را ناديده انگاشت.
اين موضوع همچنان در متون برنامههاي اول و دوم به وضوح به چشم ميخورد.
نكته
ديگر در اين ارتباط دخالت برنامه ريز در مورد اهدافي است كه در فضاي متغيرهاي
برنامه تعريف نشده است. براي مثال در مورد افزايش فعاليت بخش خصوصي ميتوان اين
سؤال را مطرح نمود كه آيا اين افزايش در حيطه مستقيم دخالت دولت است يا بخش خصوصي
از قانونمنديهاي خود تبعيت ميكند؟ آيا ارائه يك هدف حتي به صورت ارشادي ميتواند
تأثير مستقيم بر عملكرد بخش خصوصي داشته باشد يا خير؟ اين نكته به معني اين است كه
برنامه ريز بايد حيطه عمل برنامه را به دقت تعريف نمايد و در اين چارچوب اقدام به
سياست گذاري نمايد، كه متأسفانه اين مسأله مهم در متون برنامهها ملحوظ نيست.
اجراي
هر سياستي مستلزم اين است كه حداقل يك برنامه اجرايي براي پياده نمودن سياست مورد
نظر طرح شده باشد. اين طرح بايد شامل تمام مراحل لازم براي اجراي سياست مزبور تا
حصول هدف تعيين شده بوده و بايد تمام مراحل طراحي شده ارزيابي كمّي داشته باشند
كه بتوان هزينه اجراي هر عمل را از قبل پيش بيني نمود. متأسفانه مستندات برنامهها
فاقد اين اصل مهم در برنامه سازي ميباشند. سياستها به شكل مقداري و اجرايي آن طرح
نگرديده و هزينه اجراي آنان معلوم نيست. در نتيجه نحوة اجراي آن در اسناد مالي
دولت كه مهمترين آن بودجههاي سنواتي است نيز مشاهده نميشود. در كليه طرحها و سياستهاي
اجرايي اصولاً ميبايد مستندات و تحليلهاي روشني از هزينهها و فايدههاي اجراي
سياست وجود داشته باشد. روشهاي هزينه- فايده كه بدين منظور بكار گرفته ميشوند
روشن ميسازند كه از اجراي يك طرح يا يك سياست چه هزينهاي بر دولت يا جامعه تحميل
گرديده و از نتايج آن دولت و جامعه چه فايدهاي خواهند برد. چنانچه هزينه بر فايده
آن فزوني گيرد اجراي طرح مقرون به صرفه نخواهد بود و بالعكس. اين هزينهها و فايدهها
منحصر به هزينه و فايده اقتصادي نيست بلكه شامل هزينهها و فايده اجتماعي نيز ميشود
كه بحث مفصلي در متون فني خود دارد . به هر حال اين نكات در برنامههاي اول و دوم
مورد نظر دست اندركاران طراحي برنامهها قرار نگرفت كه اين قضيه را نيز ميتوان
از علل عدم موفقيت برنامههاي اخير ذكر كرد.
هنگاميكه
اجزاي سياستهاي مطروحه در برنامه كمّي شده باشند به دست آوردن سرجمع هزينههاي
لازم براي اجراي كل برنامه در قسمتهاي مختلف قابل حصول خواهد بود. به عبارت ديگر
هنگاميكه ريز سياستها روشن باشند ميتوان مجموعه كل سياستها را در قالب ارقام كلي
ارائه نمود. متأسفانه به دلايلي كه ذكر گرديد ريز برنامهها و سياستها به صورت كمّي
مطرح نشدند و در نتيجه نميتوان از لحاظ مقداري كل برنامه را ارزيابي نمود و اثر
جرح و تعديل در اجزاي برنامه و هدفها و سياستها را نميتوان در كل برنامه از لحاظ
مقداري بررسي كرد. اين پديده بالاخص در برنامههاي اول و دوم مشهود است. علي رغم
ارائه مستندات كوتاهي در متون برنامهها تحت عنوان هدفهاي كمّيكلان برنامه ، ارتباط
تنگاتنگ اين مستندات با ريز سياستهاي اجرايي مطروحه در قسمتهاي ديگر برنامهها
مفقود است و به نظر ميرسد كه گروههاي مجزا از هم اقدام به تهيه اين قسمتها
نمودهاند و اجزا و كل با هم همخواني ندارد. نگاهي به مستندات برنامهها حتي اين
شبهه را ايجاد مينمايد كه قسمت كلان آن از يك الگوي شبيه سازي يا اقتصاد سنجي
مجزايي آورده شده باشد كه هيچگونه متغير سياستي در مورد ريز سياستهاي مطروحه در
قسمتهاي ديگر برنامه نداشته باشد. مسلم است كه به اين ترتيب برنامه نداي خود را سرميدهد
و اقتصاد كشور نيز در جهت قانونمنديهاي خود حركت ميكند.
وقتي ريز اجزاي برنامه به صورت كمّي وجود داشته باشد ميتوان
با استفاده از ابزارها و تحليلهاي ويژهاي اقدام به برنامه سنجي نمود. بدين ترتيب
كه آيا مجموعه نيازهاي برنامه به منابع مختلف اعم از مالي، نيروي انساني، سرمايهاي
و ساير عوامل توليد از حد موجود منابع تجاوز مينمايد يا خير. چنانچه اهداف و
سياستهاي برنامه به گونهاي طرح شده باشند كه جمع منابع مورد نياز از ظرفيت منابع
موجود تجاوز نمايد حصول اهداف برنامه امكان پذير نخواهد بود. با توجه به اينكه ميتوان
منابع را از يك سياست به يك سياست و از يك طرح به طرح ديگر منتقل نمود بايد كل
مجموعه روابط در يك آن حل شوند و كل برنامه در يك سيستم روابط طرح و آناليز شود،
در غير اين صورت انسجام كلي در زير مجموعههاي برنامه با كل مجموعه روابط به وجود
نخواهد آمد. در اين راستا كليه ملاحظات ساختاري بايد در اين سيستم تبيين گردند به
طوري كه تمام اجزاي طرح شده در فضاي متغيرها و روابط برنامه ملاحظه شده باشد. به
طور مثال، هدف قرار دادن يك بخش اقتصادي بدون در نظر گرفتن روابط بين بخشي سبب ميشود
كه ساختار ارتباط اقتصادي بخش مورد نظر با ساير بخشها مانع از رسيدن بخش مربوطه به
هدف تعيين شده گردد (بيدآباد (1363)). در اين راستا يك الگوي اقتصادسنجي بسيار
كارآمد براي آناليز و سنجش برنامه لازم است[7] كه بتواند گونههاي مختلف آناليز سياست گذاري و پيش بيني را
در ارتباط با برنامه مهيا سازد. همانگونه كه در بيدآباد (1379) شرح داده ميشود، متأسفانه
اين گونه روش تحليل در برنامههاي اول و دوم به چشم نميخورد و الگوهاي به كار گرفته
شده بسيار ابتدايي و مجزا از ساير قسمتهاي برنامه بوده و هركدام براي تبيين بخش
خاصي به كار برده شدهاند. در ارتباط با عدم امكانپذيري حصول اهداف برنامة دوم در
زمينههاي رشد قيمتها و تجارت خارجي، كميجاني و بيدآباد و خداداد
و نظري (1369) و كميجاني و بيدآباد و كيهاني و شيرخاني (1369) بحث و محاسبات مفصلي نمودهاند و
حاصل نتايج بدست آمده مؤيد موارد فوق است. عدم امكان حصول اهداف مختلف كمّي برنامه
توسط بيدآباد (a1373) و (b1373) و (c1373) نيز بر اين نتيجه دلالت دارد.
وقتي
كليات كمّي برنامه در دوره برنامه ريزي مهيا گرديد وقت آن است كه ريز عمليات
اجرايي سالانه تهيه و طراحي شود به طوري كه مجموعه سياستهاي سالهاي برنامه مبين كل
برنامه باشد. شكستن برنامه به بودجهها در ايران به نام تلفيق برنامه و بودجههاي
سنواتي شناخته ميشود. متأسفانه در برنامههاي اخير شاهد بوديم كه ارتباط منسجمي في
ما بين برنامههاي پنج ساله و بودجههاي سالانه وجود ندارد؛ يعني برنامه به راه
خود و بودجههاي سنواتي نيز به راه خود ميروند. در صورتي كه روش اجراي برنامه ميبايد
از طريق سياستهاي مالي دولت كه مهم ترين آن سند مالي دولت يعني بودجههاي سنواتي
است صورت گيرد. به عبارت ديگر بيان اين موضوع به معني تبديل اسناد برنامه به اسناد
بودجه است. جزئيات هر برنامه بايد با تبلور در رديفهاي بودجه در نهايت سبب شود كه
بودجه به ساز برنامه باشد. اگر برنامه به طور اصولي طراحي شده باشد برآيند تمام
تصميمات و نقطه نظرات در آن حاصل شده است و سند بودجه نحوه دريافتها و پرداختهاي
مالي آن را بايد ارائه دهد. موارد بسيار زيادي را ميتوان يافت كه بصورت راه حلهاي
مقطعي و بدون نگرش ميان مدت يا بلند مدت در بودجههاي سنواتي براي رفع مسايل عادي
و جاري مطرح ميباشد كه حتي اشاره در مورد آن در متون برنامهها ديده ميشود كه
مصاديق بارزي در قوانين بودجه سنواتي ندارند. براي مثال به تقويت پول ملي،
سياستهاي تك نرخي كردن ارز، اقتصاد غير متكي به نفت، فقر زدايي، عدالت اجتماعي،
توسعه اقتصادي، نظم و انضباط اجتماعي، اشتغال، خود كفايي، استقلال اقتصادي، كنترل
قيمت و موارد متعدد ديگر ميتوان اشاره نمود. همه اين گونه مسايل در قالب بحث عدم
ارتباط برنامهها با بودجههاي سالانه ميگنجند كه از عوامل عدم توفيق اين برنامهها
بشمار ميآيند.
در
ايران مرجع تصويب كننده برنامههاي ميان مدت و بودجههاي سنواتي واحد ميباشد؛ لذا
از لحاظ حقوقي نميتوان ارجحيتي بين آن دو قايل شد. به طور اصولي قانون برنامه
بايد نافذتر از قوانين بودجه بوده و در سطحي بالاتر از قوانين بودجه و قوانين
مرتبط قرار گيرد كه به سهولت تغيير نكند و بر قوانين ديگر اشراف داشته باشد. اين
موضوع از پيش نيازهاي برنامهها است. در غير اين صورت به راحتي مفاد برنامه دستخوش
تغيير خواهد شد و انسجاميكه بين اجزاي برنامه ميبايد وجود داشته باشد از بين
خواهد رفت. براي روشن كردن اين موضوع نگاه گذرايي به ارقام مصوب برنامه دوم و
بودجههاي سنواتي مياندازيم. جدول زير كل هزينههاي دولت از محل بودجه عمومي را
در مصوبات برنامه دوم و بودجههاي سالانه نشان ميدهد:
كل هزينههاي دولت از محل بودجه عمومي در مصوبات برنامه
دوم و بودجههاي سالانه
|
سا ل |
كل هزينه دولت از
محل بودجه عمومي مصوب برنامه دوم (ميليارد ريا ل) |
كل هزينه دولت از
محل بودجه عمومي مصوب بودجههاي سنواتي (ميليارد ريال) |
تفاوت كل هزينه
دولت از محل بودجه عمومي در بودجههاي سنواتي و برنامه (ميليارد ريال) |
درصد تخطي بودجه از برنامه |
|
1374 |
36394 |
55871 |
19477 |
5/53% |
|
1375 |
41296 |
61124 |
19828 |
0/48% |
|
1376 |
46733
|
81466 |
34733 |
3/74% |
|
1377 |
52938 |
90585 |
37647
|
1/71% |
|
1378 |
60825
|
105265 |
44440 |
1/73% |
جدول
فوق نشان ميدهد كه بودجههاي سنواتي از اعداد مصوب برنامه تبعيت ننمودهاند. حتي
در سال 1374 كه قانون بودجه حدود دو ماه بعد از تصويب قانون برنامه تصويب شد رقم
مصوب بودجه 53 درصد بيشتر از رقم مصوب برنامه است. در سالهاي بعد اين اختلاف نيز
به وضوح ديده ميشود. عدم توجه به اين بعد از مسايل قانون گذاري خود نيز سبب عدم
توفيق برنامههاي اخير شده است.
دورههاي
برنامه ريزي در ايران در برنامههاي اخير همگي پنج ساله بوده است. با توجه به
شرايط وابستگي اقتصادي ايران به قيمت نفت و تحولات سياسي، نظامي و بين المللي
متعددي كه در گذشته در ايران به وقوع پيوسته است به نظر ميرسد كه انتخاب پنج سال
براي دوره برنامه طولاني باشد. زيرا هر چه افق برنامه ريزي دورتر باشد خطاي پيش
بيني در طراحي آن افزوده شده و فواصل اعتمادي كه پيش بينيها در آن قرار ميگيرند
تعريض ميشوند و در نتيجه پيش بينيهاي برنامه از مقادير واقعي دورتر خواهند شد كه
خود سبب عدم حصول اهداف برنامهها ميگردد. از طرف ديگر زمانهاي تشكيل دولت و
انتخابات رياست جمهوري از دورههاي چهار ساله تشكيل ميشود كه آزادي عمل رئيس
جمهور هر دورهاي را در تنظيم برنامه مورد نظر خود دچار اشكال مينمايد. اين دو
پديده خود عملاً سبب كاستن از اعتماد و التزام لازم به اجراي قوانين برنامهها
دارد. با توجه به اين شرايط شايد طراحي برنامههاي سه ساله مفيدتر باشد تا برنامههاي
پنجساله، البته اين موضوع محاسن و معايب متعددي دارد كه بحث در آن در گنجايش اين
مقاله كوتاه نيست. به هر حال ميتوان يكي از دلايل عدم توفيق برنامهها را در عدم
انطباق دورههاي برنامه ريزي با تصدي دولت و همچنين طولاني بودن دورة برنامه دانست.
به هرحال اصلاحات اساسي در نظام برنامهريزي كشور بايد اين عدم تطابق را نيز به
گونهاي مناسب رفع نمايد.
بررسي هماهنگي اهداف
و سياستها و امكان پذيري و قابليت حصول آنها براي آشنايان با سوابق اقتصاد ايران و
ظرفيتهاي كشور اين نتيجه را آشكار ميسازد كه برنامه سوم همانند برنامههاي قبل از
اشكالات اساسي تدوين يك برنامه منسجم برخوردار است. گرچه از لحاظ ساختار برنامهريزي،
اين برنامه با برنامههاي پيشين تفاوتهاي اساسي زيادي دارد. بيدآباد (d1378) اين برنامه را از لحاظ ساختاري
با برنامههاي قبل مقايسه مينمايد و بيدآباد (b1377) روش لازم براي مطالعة اين برنامه
را مطرح مينمايد. همانطور كه ذكر شد برنامه سوم در شرايطي تدوين گرديد كه اقتصاد كشور
در وضعيت چندان مطلوبي به سر نميبرد و از طرفي اوضاع سياسي كشور بر شدت معضلات
اجتماعي و اقتصادي نيز افزوده بود به طوري كه ارايه ايدهها و روشهايي كه بتواند
كشور را از اين مرحله خارج سازد بسيار ضروري بوده است. به طور كلي ميتوان برنامه سوم را تلاشي در اين زمينه تلقي نمود لذا
از نقاط قوت و ضعف زيادي برخوردار است كه در اينجا به هر دو جنبههاي مثبت و
منفي آن اشاره خواهيم داشت.
طرح برنامه سوم به صورت فعلي گرچه ميتواند يك
نگرش جديد به روش برنامهريزي باشد ولي بيشتر به يك پيش نويس داخلي شبيه است تا يك
سند برنامه. منظور از پيش نويس داخلي اين است كه آراء مختلف جمع آوري و خلاصه و
دسته بندي شده تا براي شروع كار در نهادي چون سازمان مديريت و برنامه ريزي مورد
استفاده واقع شود و اين پيش نويس نحوه تقسيم كار بين گروههاي كارشناسي در آن
سازمان را مشخص نمايد. به هر حال طراحي برنامه
از لحاظ متدلوژي برنامه ريزي متقاعد كننده به نظر نميرسد. جمع آوري ديدگاههاي
مختلف، طرح شوراها و كانالهاي قانوني و اجرايي براي رفع معضلات مختلف اقتصادي، اجتماعي،
فرهنگي كشور عملاً بايد از قدمهاي آخر برنامه باشد، وقتي كه همه مسائل از لحاظ
مراحل مختلف برنامه ريزي تحليل و ارزيابي شده باشند، بحث چگونگي مراحل برنامه ريزي
بسيار وسيع است و بررسي آن در اين مقاله كوتاه به راحتي قابل انجام نيست و ميتوان
به متون مربوطه در اين زمينه مراجعه نمود.
1.
تعيين استراتژي ملي توسعه.
2.
تعيين اهداف بلند مدت كلان.
3.
تعيين اهداف ميان مدت كلان.
4.
تعيين اهداف ميان مدت بخشي.
5.
تعيين ميزان منابع مختلف
براي رسيدن به اهداف ميان مدت بخشي.
6.
روشهاي رسيدن به اهداف فوق.
7.
بهينه كردن منابع و تأمين
كسري آن جهت رسيدن به اهداف و ميزان منابع مشخص شده.
8.
پيشنهاد لايحه قانوني جهت
بستر گشايي شروع فعاليتها بر اساس برنامه.
به عبارت ديگر بعد از طي پياپي
مراحل فوق عملاً ميتوان به پيشنهادهاي مشخص براي برنامه رسيد در غير اين صورت
پيشنهاد مفادي شبيه به برنامه سوم از انسجام لازم برخوردار نخواهد بود و پيشنهاد
مطروحه به صورت جمع آوري آراء و نظرات اجرايي خواهد بود تا اسناد برنامه. شايد طرح
برنامه سوم بدين شكل بيشتر به دليل ملاحظات ناشي از ارزيابي و عملكرد برنامههاي
اول و دوم بوده است كه عملاً مشاهده شد كه برنامههاي اول و دوم نقش چنداني در
تجهيز و استفاده از منابع در كشور را نداشتند.
همان
گونه كه در برنامههاي قبل شاهد بوديم بخش اهداف برنامهها حاوي مجموعه هدفهاي
متعالي بود كه ميتوان براي بهبود شرايط كشور در نظر گرفت. به عبارت ديگر هر هدفي
كه از لحاظ تهيه كنندگان برنامه خوب تشخيص داده شده بود جزء اهداف برنامه ذكر شده
بود. اين جمع آوري اهداف فارغ از اين موضوع بود كه حصول برخي از آنها ايجاد تناقضي
در سياستها مينمايد. براي مثال هدف رشد اقتصادي، سياستهاي انبساطي ميطلبد ولي
هدف كاهش نرخ رشد قيمتها يا هدف حفظ ارزش پول ملي نيازمند به سياستهاي انقباضي
است. حصول اهداف شتغالزايي و كاهش بيكاري نياز سياستهاي مشوق انباشت سرمايه دارد
ولي هدف توزيع عادلانه درآمد با سياست انباشت سرمايه مغايرت پيدا ميكند. از اين
قبيل مثالها در متن برنامههاي قبل بسيار ديده ميشود. در برنامه سوم اين پديده
همچنان ملاحظه ميشود. به طور مثال در بند يك فصل يك سياستها و رهنمودهاي كلي
برنامه سوم اين هدف عنوان شده: «تمركز دادن همه فعاليتهاي مربوط به رشد و توسعه
اقتصادي به سمت و سوي عدالت اجتماعي و كاهش فاصله ميان درآمدهاي طبقات، رفع
محروميت از قشرهاي كم درآمد». همانطور كه ذكر آن رفت اهداف رشد اقتصادي و تعادل در
درآمدها يكجا جمع شدهاند يا در بند 3 همين فصل آمده: «تلاش براي مهار تورم و حفظ
قدرت خريد گروههاي متوسط و كم درآمد جامعه و كمك به سرمايه گذاري و ايجاد اشتغال
براي آنان». گرچه همين اهداف هم از لحاظ كمّي در انتهاي لايحه به ميزان 16 درصد
نرخ تورم متوسط برنامه و ايجاد اشتغال به ميزان 1 درصد متوسط سالانه طرح ميشود كه
جملة فوق را زير سؤال ميبرد كه همانگونه كه اشاره شد مهار تورم با سياستهاي
سرمايهگذاري و ايجاد اشتغال همسو نيستند[8].
مثالهاي بيشتري را در اين مورد در متن برنامه ميتوان يافت كه از ذكر آن خودداري
ميشود.
برخي
از سياستهايي كه در برنامه سوم آمده است نسبت به برنامههاي اخير بالاخص برنامه
دوم تازگي دارد. اين سياستها به دليل نگرش جديدي است كه در مسايل اقتصادي كشور
مطرح ميباشد. به طوري كه چون ديده شد عملاً ادامه روند سياستهاي برنامههاي قبل
چندان تغييري در اوضاع كشور بالاخص از لحاظ اقتصادي بوجود نميآورد نتيجتاً ديدگاههاي
جديد طرح گرديد. از جمله اين ديدگاهها ميتوان به انحصار زدايي اشاره نمود.
چنانچه اين سياستها تنها بخش خصوصي را مدنظر قرار ندهد و دامنه آن شامل بخش دولتي
و بخشهايي كه كارگزاران آن دولتمردان در بخشهاي دولتي و شبه دولتي هستند ولي به
صورت خصوصي عمل مينمايند تسّري يابد منجر به افزايش كارايي اقتصاد خواهد شد.
حفظ امنيت سرمايه
گذاري و ارج نهادن به سازندگي و كارآفريني و حفظ حرمت داراييهاي ناشي از راههاي
قانوني و مشروع موضوع بند 10 از فصل يك پيوست شماره يك برنامه و نظام درآمد ـ
هزينه استان كه وجهي از عدم تمركز است نيز از مواردي است كه در اين برنامه به چشم
ميخورد و در برنامههاي قبل به آنها اشارهاي نشده بود.
مسايل
ديگري نظير سامان دهي شركتهاي دولتي، امنيت غذايي يا توجه به نظام تأمين اجتماعي،
آمايش سرزمين و توازن منطقهاي گرچه در برنامههاي اول و دوم مدنظر بودهاند ولي
در برنامه سوم بيشتر مورد تأكيد قرار گرفتهاند.
غالباً
برنامهها براي حل معضلات مقطعي طراحي نميشوند و سعي دارند تا حدودي مسايل اساسيتر
كشور را در يك دوره زماني ميان مدت حل نمايند لذا نيازمند آن هستند كه از پايگاه
نظري منسجمي برخودار باشند، اين پايگاه نظري در عمل چهارچوب اصلي برنامه را مشخص
مينمايد. متأسفانه نه در برنامه سوم و نه در برنامههاي قبل چنين چيزي به چشم نميخورد.
به عبارت ديگر اهداف برنامه روش رسيدن به آنها و سياستهايي كه در اين ارتباط قرار
ميگيرند همگي بايد از چهارچوب نظري خاصي تبعيت كنند. در اين بين بايد ديد چه
مكانيسمهايي مورد استفاده قرار خواهد گرفت و ميزان آگاهي و بكارگيري نسبت به اين
مكانيسمها چگونه است. هم در متون برنامه سوم و هم در برنامههاي قبل اين موضوع
تصريح نميشود. براي مثال برنامه از نرخهاي رشدي صحبت ميكند كه بايد در طول
برنامه حاصل شوند. در برنامه سوم ميانگين نرخ رشد توليد ناخالص داخلي 6 درصد و
توليد ناخالص داخلي بدون نفت 8/6 درصد طي پنج سال پيش بيني شده است. ولي چگونه اين
رشد و با چه ابزار سياستي اتفاق خواهد افتاد معلوم نيست. عملاً نميتوان متوجه شد
كه موتور محرك رشد اقتصادي مورد نظر برنامه چيست؟ اگر موتور محرك رشد سرمايه گذاري
بخش خصوصي به ميزان متوسط 5/8 درصد در برنامه ارائه شده باشد چگونه ميتوان به اين
نتيجه رسيد كه بخش خصوصي به طور متوسط ساليانه 5/8 درصد بر سرمايه گذاري خود خواهد افزود و چه
ابزار سياستي را به كار خواهيم گرفت كه سبب تشويق بخش خصوصي براي اين ميزان رشد در
سرمايه گذاري شود؟ يا چه موانعي را از سر راه موتور محرك اقتصاد رفع خواهيم كرد كه
چنين واقعهاي اتفاق بيافتد؟ اين گونه مسايل به دليل عدم وجود نظريه منسجم در
طراحي مبناي برنامه ميباشد.
يكي از مواردي كه در برنامههاي گذشته و همچنين برنامه سوم
به آن توجهي نشده است مسأله اصلاح ساختار بخش شبه دولتي است. در برنامههاي اول و
بالاخص دوم كم و بيش مسأله ساختار دولت تا حدودي مدنظر قرار گرفت ودر برنامه سوم
تأكيد بر اين موضوع بيشتر شد تا حدي كه به طور اخص شورائي براي اصلاح ساختار دولت
و در برخي از سياستهاي پيشنهادي موارد اصلاح ساختار مديريت و اداره دستگاههاي
اجرايي مورد توجه واقع شد[9] ولي هيچ كدام از برنامهها به اصلاح ساختار بخش شبه دولتي
توجهي ننمودهاند. منظور از بخش شبه دولتي سيستم بانكي و شركتهاي دولتي و مؤسسات
وابسته به دولت نيست بلكه اين نهادها همراه با دولت بخش دولتي را تشكيل ميدهند
نهادهايي همانند نهاد رهبري و واحدهاي تحت پوشش، بنيادها، بالاخص بنياد مستضعفان و
جانبازان، آستانههاي متبركه بالاخص آستان قدس رضوي و ساير نهادهايي كه پس از
انقلاب تشكيل شدند، برخي از آنها درصدي از هزينههاي خود را از محل بودجه عمومي تأمين
ميكنند و برخي نيز مستقل هستند، از لحاظ مالي و عملكرد به عنوان بخش شبه دولتي
تلقي ميشوند و سرمايه آنان ملي ميباشد. بخش شبه دولتي از لحاظ نحوه فعاليت موازي
با بخش دولتي ميباشد ولي از لحاظ مالي غالباً مستقل بوده و مشمول قانون محاسبات و
ساير قوانين نظارتي واقع نميشوند و از لحاظ مديريتي نيز تحت اداره و مديريت دولت
نيستند و با توجه به خصوصيات ويژه، اين بخش بعضاً از نفوذ اجرايي و اقتصادي زيادي
برخوردار ميباشد و فعاليت آنان ميتواند با راستاي فعاليت دولت همسو هم نباشد.
در برنامههاي اخير كم توجهي زيادي به شفاف نمودن سيستمهاي
اداري، مالي، اقتصادي و از اين قبيل شده است. گرچه در برنامه دوم مسايلي نظير
كارايي اقتصادي و برخورد كلامي با موازيكاريها مطرح گرديد ولي عملاً قدم مؤثري
در اين زمينه برداشته نشد. در برنامه سوم تا حدودي به طور غيرمستقيم و ضمني به اين
بعد از اصلاحات توجه شده است. اين اصلاحات در مبحث ساختار اداري در بيدآباد (e1378) تشريح ميشود. به
طوري كه توجه بيشتري به جداسازي سياستهاي پولي و مالي از يكديگر، سوق دادن نظام
مالياتي به سمت ماليات بر ارزش افزوده، نظام درآمد- هزينه استان، سامان دهي
بازارهاي مالي و ساير سياستهاي مشابه گرديد. گرچه از لحاظ اجرا و مسايل مرتبط با
آن ضعيف به نظر ميرسد ولي حداقل گامي در جهت شفاف نمودن سيستم تلقي ميشوند. هر
چقدر شفافيت سيستمها بارزتر شوند مديريت و هدايت سيستم سهلتر صورت خواهد پذيرفت.
به طور ضمني در برنامه سوم ملاحظه ميشود كه در برخي از
موارد به شفاف نمودن سيستمها توجه شده است. براي مثال در اين موضوع ميتوان به ماده
48 از فصل 5 اشاره نمود. گرچه اين ماده خود سبب ايجاد تكانهاي هزينه در بخش
كشاورزي ميشود ولي در بلند مدت اثرات مثبتي را خواهد داشت. در ماده 48 حذف يارانه
نهادههاي كشاورزي مانند كود، سم و بذر پيش بيني شده در عوض آن، منابع حاصل يا پس
انداز ناشي از اين سياست را براي افزايش قيمت خريد تضميني محصولات اساسي كشاورزي و
حمايت از توليد اين محصولات در نظر گرفته است.
از موارد ديگر در اين زمينه ماده 56 از فصل 7 تحت عنوان
نظام مالياتي و بودجه است. اين ماده از سال 1379 كليه تخفيفها، ترجيحات و
معافيتهاي حقوق گمركي وزارتخانهها، سازمانها، مؤسسات دولتي، شركتها، نهادهاي
انقلابي و شركتهايي كه شمول قانون به آنها مستلزم ذكر نام است را ملغي مينمايد.
اين سياست ميتواند موجب شفافيت بيشتر در زمينه مورد نظر شود و از نقاط مثبت
برنامه سوم محسوب ميشود. در همين فصل بند ب ماده 57 وزارت امور اقتصادي و دارايي
را موظف مينمايد كه طي سه سال اول برنامه نسبت به طراحي و راهاندازي نظام جامع
ماليات كشور اقدام كرده و با گردآوري و پردازش اطلاعات مربوط به فعاليتهاي اقتصادي
مؤديان مالياتي در شبكه فراگير، روش خوداظهاري را در نظام مالياتي كشور توسعه و
ترويج دهد. چنانچه اين سياست اجرا شود بسياري از مسايل مالياتي كشور در كنار آن
حل خواهد شد. اين اقدام شفافيت نظام مالياتي را نيز ميتواند ايجاد نمايد. در بخش
سياستهاي پولي و ارزي تقريباً سياستهاي اعلام شده از سبك و سياق قبل برخوردار است.
ولي به مورد بند ب ماده 82 ميتوان اشاره نمود كه در جهت شفاف نمودن سيستم ميباشد.
در اين بند آمده است كه حمايتهاي دولت از بخشها و فعاليتهاي مختلف به هرشكل پرداخت
يارانه نرخ سود، اعتبارات ترجيحي و قبول تضمين بازپرداخت در چهارچوب بودجههاي
سالانه انجام خواهد شد. به عبارت ديگر سياستهاي حمايت دولت از بخشها كه از
سياستهاي مالي تلقي ميشوند از سياستهاي پولي مجزا گشته و ديگر دولت حق دخل و تصرف
و اعمال فشار بر سيستم بانكي در مورد كم كردن نرخهاي سود در موارد مورد نظر خود را
نخواهد داشت و چنانچه مايل به كاستن از سود تسهيلات در امور خاصي از سرمايه
گذاريهاي خاصي باشد بايد خود ما به التفاوت آن را بدهد. اين سياست بسيار مفيد
خواهد بود و اثرات بسيار مثبتي را ميتواند در اقتصاد كشور ايجاد نمايد.
بخش
اول برنامه سوم حاكي از طراحي اهدافي است كه در زمينههاي مختلف رشد اقتصادي بايد
حاصل شوند. مروري در متن برنامه مشخص نمينمايد كه اندازه قدمهاي اجرايي به چه
ميزان بايد باشند تا اهداف مطروحه حاصل گردد. در ماده 198 به جاي اينكه ريز
سياستهاي اجرايي آن هم به صورت كمّيطرح شوند، اين مسأله را به صورت يك مسأله باز
رها ميسازد و اتصال اهداف به ابزارهاي سياستي كمّي با يك جمله به اتمام ميرسد.
در اين ماده آمده است: «دولت موظف است با رعايت مفاد اين قانون و تنظيم سياستهاي
اجرايي فرابخشي و بخشي تمهيدات لازم را به گونهاي به عمل آورد كه عمليات اجرايي
در سالهاي برنامه در جهت تحقق ارقام مندرج در جداول 1 تا 6 پيوست اين قانون قرار
گيرد». اين ماده كليت لايحه برنامه را به گونهاي جديد و غيره منتظره تعريف نموده
كه در متون برنامه ريزي قبلاً مشاهده نشده است. به عبارت ديگر اندازه و ميزان و
چگونگي اجراي سياستها نامشخص تعربف ميشوند و دولت اختيار مييابد كه هر طور كه
مصلحت ميداند آنها را مشخص نمايد. اگر چنين چيزي از اول مدنظر بوده است، چه
احتياجي به طرح برنامه بود.در برنامههاي قبل عليرغم اين كه اندازه قدمهاي اجرايي
به طور منسجم با اهداف مطابقت نداشت ولي به طور صوري مطرح شده بود.
براي
ايجاد تحرك در اقتصاد ايران بايد توجه را به افزايش انگيزه توليد معطوف نماييم.
متأسفانه در دو دهه گذشته همواره تلاش بر اين بوده كه فشارهاي مختلف به بخش عرضه
آورده شود نه به بخش تقاضا، به عبارت ديگر توليد كننده هميشه تحت فشار بوده و
كمكهاي مالي و غيرمالي به سمت مصرف كننده معطوف ميشده است. برنامه اول و دوم گرچه
ملاحظاتي در مورد رشد عرضه بالاخص در بخش خصوصي داشتهاند ولي كافي نبوده و در
برنامه سوم اين موضوع با شكل ديگري طرح ميگردد. در برخي قسمتهاي برنامه مثلاً
قسمت يارانه ميبينيم كه عمل تخصيص يارانه برعكس اتفاق افتاده است به اين معني كه
يارانههاي توليدي همانند يارانههاي سموم دفع آفات نباتي و كود شيميايي به كلي
حذف ميشوند ولي يارانههاي مصرفي مطرح ميگردند. افزايش قيمت فرآودههاي نفتي و
رسيدن آن تا سطح ميانگين نرخهاي خليج فارس در برنامه پيش بيني ميشود ولي افزايش
قيمت تضميني خريد محصولات كشاورزي به حد ميانگين قيمت آن در كشورهاي همسايه يا
قيمتهاي بينالمللي مطرح نميگردد و برنامه در اين مورد مسكوت است. حتي در مورد
استفاده از آب كشاورزي هزينههايي در نظر گرفته شده است كه در ماده 103 به آن
اشاره شده است. از تقويت بخش خصوصي صحبت به ميان آمده ولي همچنان سياستهايي در
مورد نرخ گذاري و قيمت گذاري كالاها –
كه اعمال فشار بر توليدكننده و كاستن از سود وي و نهايتاً كاهش انگيزة سرمايهگذاري
بخش خصوصي ميباشد- در نظر گرفته ميشود و حمايتي از توليد كننده در جهت كاهش بار
مالي ناشي از قانون كار و هزينههاي توليد نظير كاهش سهم كارفرما در پرداخت حق
بيمه تأمين اجتماعي[10]
مطرح نميگردد.
اين
گونه به نظر ميرسد جهت بهبود شرايط اقتصادي كشور اساساً بايد بخش عرضه حمايت شود نه
بخش تقاضا و مصرف و لازمه آن برداشتن موانع بخش عرضه و استفاده از مكانيزمهاي خودجوش
اقتصادي است.
همانند
برنامههاي گذشته برخي سياستهاي ارايه شده در برنامه سوم شعارگونه هستند. به عبارت
ديگر اين اهداف ميتوانند به راحتي قابل حصول نباشند. گرچه كم و بيش در متن برنامه
ميتوان به اين موضوعات پيبرد ولي به چند مورد خاص ميتوان اشاره نمود. مثلاً در
فصل 11 ماده 96 جهت حصول توسعه در علوم و فن آوري نام وزرات فرهنگ و آموزش عالي به
وزارت علوم، تحقيقات و فن آوري تغيير مييابد و مقرراتي براي گسترش تحقيقات مطرح
ميشوند كه همانند ريختن آب در چاهي است كه هنوز به آب نرسيده است و تا وقتي كه
خود چاه آب ندهد با ريختن آب درون چاه، چاه آبدار نميشود. شرايط اقتصادي كشور
عملاً سبب گرديده كه تقاضا براي فعاليتهاي تحقيقاتي ناچيز باشد و يا كيفيت پائين
تحقيقات آنچنان نازل باشد كه تقاضاي زيادي در بازار براي آن وجود نداشته باشد و با
حركتهاي اينگونه نميتوان به رشد تحقيقات دامن زد[11].
در بند هـ ماده 150 اجازه توسعه واحدهاي آموزش عالي آورده شده است در صورتي كه
عملاً مراكز آموزش عالي غيردولتي - كه به نام غيرانتفاعي تأسيس شدند - در سالهاي
گذشته بسته و دانشجويان آن به دانشگاههاي دولتي و آزاد اسلامي منتقل شدند و از
طرفي ضوابط اعطاي مجوز از پيچيدگيهاي گزينشي زياد برخوردار است كه عملاً اين سياست
را متوقف مينمايد. اين مسأله در مورد سياست توسعه مدارس غير انتفاعي نيز صادق
است. توسعة آموزش عالي نيازمند توجه همهجانبهاي است كه برنامه به آن نميپردازد.
در
فصل 16 پست و مخابرات غيردولتي مطرح ميشود كه در مقابل نفوذ وزارت پست و تلگراف و
تلفن بر كليه فعاليتهاي اين بخش ايجاد شبكههاي موازي و مستقل پستي و مخابراتي را
توصيه ميكند كه اجراي آن قابل تأمل است. در فصل 17 ماده 126 به وزارت راه و
ترابري اجازه ايجاد شركتهاي مشترك راه آهن جمهوري اسلامي و بخش غيردولتي مطرح ميشود
تا بخشي از فعاليتهاي مربوط به حمل و نقل بار و مسافر، تعمير و نگهداري و بازسازي
شبكه و ناوگان حمل و نقل ريلي را به بخش خصوصي واگذار نمايد تا مديريت حمل و نقل
بار و مسافر در ناوگان حمل و نقل ريلي به صورت غيرمتمركز اعمال شود. در ماده 106 آمده
است كه براي دسترسي بخش آب و كشاورزي به حداكثر رشد پيش بيني شده در برنامه منابع
و عوامل مؤثر در فعاليتها با اولويت زير مورد نظر قرار خواهد گرفت: تأمين ماشين
آلات و ادوات كشاورزي و بهبود مديريت بهره برداري از ماشينها و تجهيزات تا رفع
بحران مكانيزاسيون. اين گونه اهداف و سياست گذاريها در لابلاي متن برنامه بسيار
مشاهده ميشود.
همانطور كه در بيدآباد
(f1378) ذكر شده، در فصل 8 برنامه سوم از نظام درآمد ـ هزينه استان گفتگو شده
است كه در برنامههاي گذشته ديده نشده عليرغم محاسن زياد عدم تمركز در سيستمهاي
مديريتي به نظر ميرسد كه تمركز لااقل در اين بخش بهتر از عدم تمركزي ميباشد كه برنامه
مطرح مينمايد. سيستم طرح شده از ابهامات زيادي برخوردار است بالاخص در مسائلي كه
درآمد استان بايد صرف تأمين هزينههاي همان استان شود ابهامات زيادي را در بروز و
شدت عدم تعادلهاي استاني ايجاد مينمايد.
از ويژگيهاي مطرح در برنامه سوم توجه به عدم تمركز در مديريت
امور كشور از طريق اعمال نظام درآمد- هزينه استان است. به طور كلي نظامهاي غير
متمركز ازمحسنات زيادي برخوردار هستند كه اغلب انديشمندان علوم اداره آن را ميپسندند
ولي ويژگيهاي خاص اداره امور كشور نميتواند لااقل در همه موارد سبب موفقيت كليه سياستهاي
عدم تمركز در مديريت امور شود. از مباحث عمده در تفويض اداره امور ميتوان به
تفويض اجرا يا هزينه نمودن اعتبارات، تفويض اختيار تصميمگيري در مسايل استاني و
مباحث استقلال مالي اجزا ريزتر از لحاظ نحوه كسب درآمد و در نتيجه هزينه نمودن آن
اشاره نمود و بحثهاي كاهش نظارت دولت مركزي بر نحوه انجام امور نيز از مباحث عمده
در اين بخش است.
از لحاظ تفويض اجرا به استانها قاعدتاً نميتوان مسايل عمده و
حساسي را به استثناي موارد خاص برشمرد. به عبارت ديگر از اين بابت به جز در مواردي
كه استانها در زمينه سرمايه گذاريهاي بزرگ دولتي تحت عناوين پروژههاي ملي از
امكانات كافي فني و اجرايي برخوردار نيستند در ظاهر باقي امور اجرايي قابل تفويض
ميتوانند باشد. البته جزئيات اين مسأله قابل بررسي است و اين موضوع قطعي و كلي
نيست. تفويض اختيار تصميمگيري در مسايل استاني يكي از بسترهاي خوبي است كه ميتواند
استانها را از لحاظ دخالت در سرنوشت استان لااقل در چارچوب منابع اعتباري مشخص شده
توسط دولت مركزي ترقي دهد. به عبارت ديگر دست اندركاران امور استان با توجه به لمس
بهتر مسايل و مشكلات منطقه خود بهتر ميتوانند در رفع آنها و بهبود شرايط استان
اقدام نمايند. اين موضوع هم مطلق نميتواند باشد زيرا با امكانات موجود در استان
دست اندركاران استاني در همه موارد نميتواند به حل همه مشكلات استان فايق آيند.
به عبارت ديگر رفع خيلي از مشكلات استاني نيازمند كمكهاي مختلف فني، اجرايي و مالي
برون استاني است كه كمك دولت مركزي را ميطلبد. در برنامههاي گذشته در رابطة با
برنامههاي بخشي اختياراتي به استانها تفويض نشده است و جا دارد كه به نحوي به آن
پرداخته شود.
بحث استقلال مالي استان از مهمترين ويژگيهاي تمركز زدايي تلقي
ميشود ولي اين موضوع نيازمند ويژگيهاي خاصي از لحاظ منابع درآمدي استان در رابطه
با خود و در رابطه با كل كشور ميباشد. به طور كلي به نظر نميرسد شرايط فعلي كشور
و تقسيم بندي موجود آن زمينه مناسبي را از لحاظ تأمين منابع درآمدي استان مهيا
كرده باشد. از لحاظ وسعت جغرافيايي استانهايي بسيار بزرگ و استانهايي بسيار كوچك
ميباشند. استان خراسان در حدود 20 درصد از وسعت كشور را به خود اختصاص داده است
ولي استان كهگيلويه و بويراحمد حدود 1 درصد از مساحت كشور را شامل ميشود. از لحاظ
درآمدي استان خوزستان درآمد نفت كشور را تأمين مينمايد ولي استان چهارمحال و
بختياري در تأمين منابع درآمدي حداقل معيشت در تنگنا قرار دارد. از لحاظ شرايط
برخورداري و توسعه اقتصادي استان تهران و اصفهان بسيار برخوردار و استانهايي نظير
سيستان و بلوچستان بسيار عقب مانده ميباشند. از لحاظ جمعيت استان تهران يك چهارم
جمعيت كشور را در بردارد ليكن استان ايلام حدود كمتر از يك درصد جمعيت كشور را
سكني داده است. اين تفاوتها و ناهمگوني استانها در همه زمينهها مشهود است. براي
مثال ميتوان به اختلافات استانها از لحاظ مراكز توليد و مصرف، قطبهاي صنعتي،
نواحي حاصلخيز و نواحي خشك و كويري و نواحي حاشيه دريا و كوهپايهها، مجاورت با
مبادي ورود و خروج كالا و بازارهاي خارجي و ويژگيهاي فرهنگي، نژادي، سياسي، نظامي،
معادن و زيربناها همانند شبكه راهها، نيروگاهها، پالايشگاهها، بنادر و فرودگاهها
و… اشاره نمود. ليست كامل اين عدم تعادلهاي بين استانها و بيان
آن خود ميتواند موضوع كتب مختلف باشد كه در اين جا به همين مقدار اكتفا ميشود.
به طور كلي مبناي درآمد استانها ويژگيهاي فوق است اگر به نحوي تأمين درآمدها و تعيين هزينه بر مبناي درآمدهاي
استان طرح شود مسلماً حركت به سمت رفع عدم تعادلهاي استاني خواهد بود و در بلند
مدت با تمركز ثروت در مناطق خاص نقشه فضايي كشور به كلي دگرگون خواهد شد.
با توجه به موارد مطرح شده و موارد مطروحه در فصل 8 برنامه
سوم در مورد نظام درآمد- هزينه استان حركت به سمت جهتهاي مورد نظر بسيار مبهم ميباشد.
به عبارت ديگر حركت در جهت عدم تمركز در امور اجرائي و تفويض اختيارات تا حدود
زيادي ميتواند بدون اشكال پيش رود. تفويض اختيار تصميمگيري ميتواند سبب بهبود وضعيت
استان و كاستن از بوروكراسي مربوطه گردد ولي از لحاظ تأمين درآمد استان، تخصيص آن (اعتبارات)
و ارائه قواعد توزيع و تخصيص منابع درآمدي به استان از دو محل بودجههاي استاني و
ملي (دولت مركزي)، پيشنهاد برنامة سوم نابساماني شرايط فعلي را تشديد مينمايد.
هزينه بر مبناي درآمد براي شرايطي ميتواند مناسب باشد كه همگني كلي از لحاظ
اقتصادي، سياسي، اجتماعي، فرهنگي، نظامي، جغرافيايي و غيره وجود داشته باشد.
تجربيات سالهاي اول دهه 1360 در مورد استقرار ستادهاي درآمد استاني در استانها نيز
حاكي از اين عدم موفقيت بوده است كه اين ستاد مجدداً در برنامه سوم طرح و پيشنهاد
شده است. مسلماً اجرايي شدن اين طرح نيازمند بازنگري روشهاي اجرايي آن براساس طبقهبندي
استانها از لحاظ نحوة برخورداري از ثروت و درآمد ملي ميباشد.
به استثناي موارد كلي مطروح در فوق در همين فصل از برنامه
پيشنهاد تشكيل شوراي برنامهريزي و توسعه استان مطرح ميشود كه بايد اذعان داشت كه
چنانچه مباحث درآمد استان را از آن حذف نماييم تا حدود زيادي همان ساختار شوراي
برنامه ريزي استان را به ذهن متبادر مينمايد كه با تفاوتهاي مختصري از لحاظ وظايف
مجدداً طرح ميشوند. بسياري از اختيارات تصميمگيري كه براي شوراي برنامه ريزي و
توسعه استان در برنامه مطرح شده عملاً جزو آن دسته از تصميمگيريهايي قرار ميگيرد
كه خود استان به تنهايي با اتخاذ آنها توان حل مشكلات مربوطه را ندارد براي مثال
ميتوان به بند «ك» تشويق و توسعه سرمايه گذاريهاي مردمي در امور سياستهاي پولي
كشور بند (م): تجهيز و جذب پس اندازها در چهارچوب سياستهاي پولي كشور بند (س):
توسعه منابع انساني بند (ع): استقرار نظام تأمين اجتماعي ملي در سطح استان، بند
(ف): حل مسائل اشتغال در سطح استان و موارد مشابه اشاره نمود.
عليرغم تمام نكات مثبت عدم تمركز در تصميمگيري ماده 76
مجدداً اين اختيار را از استانها سلب و به عهده دولت مركزي ميگذارد در اين ماده
آمده است عناوين برنامههاي عمراني آن دسته از وظايف دولت كه نتايج كاركرد آن از
محدوده استان فراتر نباشد وظايف استاني اوست كه ميبايست در قالب بودجه استاني
تأمين اعتبار شود و به پيشنهاد سازمان مديريت و برنامه ريزي به تصويب هيأت وزيران بر
سد.
به هرحال با توجه به نكات كلي كه ذكر آن رفت و ابهامات موجود
در برنامه بر عدم تطبيق مرز و حدود اختيارات استاني و ملي و ويژگيهاي ساختاري كشور
از ابعاد مختلف به نظر ميرسد كه طرح نظام درآمد- هزينه استان احتياج به تعمق و
تدبّر بيشتري دارد.گرچه نحوه طرح اين بحث در برنامه سوم ابهامات زيادي را فراهم
نموده و مسايل و مشكلات عديدهاي در آن به چشم ميخورد معذالك به عنوان قدمي در
جهت اجراي سياستهاي تمركز زدايي در اداره امور كشور ميباشد كه از پيشنهادهاي جديد
برنامه سوم تلقي ميشود. چنانچه بتوان نقاط ضعف اين نظام را بالاخص از لحاظ تأمين
و تخصيص درآمد و هزينه استان برطرف نمود ميتوان آن را به عنوان وجه مثبتي از
برنامه سوم تلقي كرد.
يكي از نكات مثبت برنامه سوم مورد نظر قرار دادن وضعيت
شركتهاي دولتي است. فصل دوم برنامه سوم اختيارات وسيعي را در اين موضوع به هيأت
وزيران و هيأتهاي عالي واگذاري ميدهد. شايد علت اين موضوع نداشتن برنامه تفصيلي
در اين باب است كه نحوه برخورد با تك تك شركتهاي دولتي را معين كند ولي به هر حال
چنانچه هيأت دولت و هيأت عالي واگذاري بتواند از اختيارات در نظر گرفته شده به نحو
احسن استفاده نمايد ميتوان اميد داشت كه از اين طريق بتوان حجم بخش دولتي را كاهش
داد. به هر حال گرچه برنامه حاوي نكات ريز اين سياست نيست ولي در مقايسه با برنامههاي
قبل عامل مثبتي در ارزيابي برنامه تلقي ميشود. ايجاد محدوديت تشكيل شركتهاي دولتي
جديد فقط با تصويب مجلس شورا و محدود كردن شركتهاي دولتي از انجام هرگونه فعاليت
تجاري كه در اساسنامه آنها پيش بيني نشده باشد از جمله اين موارد ميباشد.
يكي
از موارد مورد توجه برنامه سوم تنظيم انحصارات و رقابتي كردن فعاليتهاي اقتصادي ميباشد.
از عمده معضلات اقتصاد كشور وجود انحصارات بزرگ و با نفوذ بخش دولتي و شبه دولتي
در مقابل فعاليت بخش خصوصي است كه عملاً قدرت تحرك و فعاليت بخش خصوصي را كاهش ميدهد،
چنانچه نتوان با كوچك كردن حجم دولت و واگذاري برخي از فعاليتهاي بخش دولتي به بخش
غير دولتي و حذف انحصارات از اين طريق قدمي در جهت رقابتي كردن فعاليتهاي اقتصادي
برداشت ميتوان انتظار رونق فعاليتهاي اقتصادي در زمينههاي مربوطه را داشت. البته
اين موضوع از ويژگيهاي عديدهاي برخوردار است مثلاً لغو انحصارات دولتي در
زيربناها به راحتي قابل اجرا نيستند بلكه گاهاً به مصلحت هم نيست. براي مثال موضوع
ماده 31 فصل 4 برنامه در مورد اشتغال بخشهاي حقيقي و حقوقي خصوصي و تعاوني در خصوص
امور حمل و نقل بار و مسافر توسط راه آهن ميباشد كه به نظر نميرسد بتوان حمل و
نقل ريلي را به صورت غيرمتمركز اداره نمود. ولي لغو انحصاراتي نظير موضوع ماده 32
در زمينه توليد، توزيع، واردات و صادرات دخانيات مثبت ارزيابي ميشود. موضوع ماده
34 در مورد انجام فعاليتهاي مربوط به عمليات پالايش، پخش و حمل و نقل مواد نفتي و
فرآوردههاي اصلي و فرعي آن نيز مثبت ارزيابي ميشود و اين فقط در صورتي است كه
مجدداً اين لغو انحصارات نفتي سبب ايجاد بخش انحصارات جديد افراد با نفوذ دولتي كه
هم اكنون بر بخش نفت از طريق اعمال نفوذ دولتي تسلط كامل دارند نشود.
ماده
36 فصل 4 دولت را مكلف مينمايد تا انحصاراتي را كه بموجب مقررات و دستورالعملهاي
دولتي و يا اعطاي امتياز تخصيص منابع ايجاد شدهاند طي مدت يك سال لغو كند. اين
سياست در صورت اعمال فراگير و توسعه و بسط آن به همه حوزههاي اقتصادي سبب حصول
بهبوديهاي زيادي در اقتصاد كشور خواهد شد.
بند
ب ماده 120 فصل 15 اجازه تأسيس نيروگاههاي برق را به بخش خصوصي ميدهد. ماده 122
از فصل 16 مجوز ايجاد و بهره برداري براي بخش غيردولتي در زمينه شبكههاي غير مادر
در بخش مخابرات، شبكههاي مستقل و موازي پستي و مخابراتي را صادر مينمايد.
سياستهايي از اين دست كه سبب ترغيب فعاليت بخش خصوصي در اقتصاد شود بسيار حائز
اهميت است.
از جمله رفع محدوديتها ميتوان به
ماده 113 اشاره نمود. در اين ماده آمده است كه تنظيم بازار داخلي موجب ممنوعيت
صدور نميگردد و صدور كليه كالاها و خدمات به جز اشياء عتيقه و ميراث فرهنگي و
اقلام دامي يا نباتي كه جنبه حفظ ذخاير ژنتيك يا حفاظت محيط زيست داشته باشد و
كالاهايي كه دولت براي تأمين آنها مستقيماً يارانه پرداخت ميكند مجاز خواهد بود. بيدآباد (c1378) ضمن تحليل صادرات غيرنفتي در برنامه سوم تصريح
مينمايد كه اجراي اين سياست ميتواند بسياري از محدوديتهاي صادرات را
از جلوي پاي صادر كنندگان بردارد.
يكي از ضعفهاي مهم اقتصاد ايران ضعف بازارهاي غيرمتشكل و
متشكل مالي است. علي القاعده تقويت سرمايه گذاري نيازمند بسترهاي مالي مجهز در
كشور است. يكي از موارد مورد توجه برنامه سوم سامان دهي بازارهاي مالي ميباشد. گرچه
اساساً با اين مقوله در برنامه سوم خيلي قوي برخورد نشده و ايجاد نظامهاي حقوقي در
زمينههاي بازار سرمايه و تجارت بدون كاغذ از طريق انجام داد و ستد الكترونيكي به
صورت مجموعهاي كافي مطرح نشدهاند ولي ميتوان آن را در زمره نكات مثبت در نظر
گرفت به اميد اين كه در مراحل بعدي بتوان به تشكل و رونق بازارهاي مالي رسيد. گرچه
اين توسعه مستلزم اصلاح كلي و رشد و توسعة سيستم قضائي كشور به عنوان پيششرط
اساسي توسعه و رشد در همة زمينهها ميباشد. اين اصلاحات بايد از طيف وسيعي
برخوردار باشد و از اصلاح تشكيلات قضائي تا اصلاح قوانين موضوعه و گردش كار اجرايي
را در اين بخش ميطلبد.
امنيت اقتصادي
مقوله امنيت اقتصادي يكي از مباحثي است كه به راحتي نميتوان
آن را در يك نوشتار بررسي نمود. زيرا اين پديده انعكاسي از رفتارهاي مختلف سياسي،
اجتماعي، اقتصادي، نظامي، و فرهنگي آحاد مختلف مسؤولين و ساير افراد كه هيچ گونه
مسؤوليت اداري نيز ندارند ميشود. بدين ترتيب به راحتي نميتوان ايجاد فضاي امن از
لحاظ اقتصادي را در قالب برنامههاي متعارف طرح و ايجاد نمود. بلكه بايد شرايط
كشور را در طول زمان به گونهاي تغيير داد كه نهايتاً هر چيزي در جاي خود قرار
گيرد و كل امور كشور از جنبههاي مختلف سياسي، اقتصادي، نظامي، فرهنگي و اجتماعي
در روند تحولات با ثبات خود قرار گيرند كه با قواعد طبيعي حاكم بر آنها مطابقت
دارد. چنانچه اين وضعيت با ثبات و منطبق با قانونمنديهاي طبيعي ايجاد شود ميتوان
انتظار داشت كه فضاي امن اقتصادي ايجاد خواهد شد.
بيدآباد (a1378) با بررسي برنامه سوم مطرح مينمايد كه ميتوان به اين موضوع
پي برد كه مقوله امنيت اقتصادي از مواردي است كه مورد علاقه طراحان اين برنامه
بوده است. گرچه در برنامه به طور صريح اين موضوع مورد بحث واقع نشده است ولي در
پيوست آن ميبينيم كه صراحتاً به حفظ امنيت سرمايه گذاري و ارج نهادن به سازندگي و
كارآفريني و حفظ حرمت داراييهاي ناشي از راههاي قانوني و مشروع در بند 10 از فصل
اول اشاره ميشود. ساير سياستهاي كلي و رهنمودهاي اساسي كه در اين پيوست مطرح ميشوند
غالباً به گونهاي هستند كه اجراي آنها و رسيدن به اهدافي كه در ضمن آنها آمده است
ميتواند اقتصاد را به سمت شرايط امنتر اقتصادي سوق دهد. ولي اشكال اساسي در اين
است كه اينگونه رهنمودهاي كلي بيان اجرايي در برنامه نيافتهاند. به عبارت ديگر
ميبايست براي هر كدام از اين رهنمودها ابزارهاي اجرايي و قانوني در متن برنامه
تعريف ميشد تا با اجراي آن سياستها و بوسيله آن ابزار عملاً هدف مورد نظر دست
يافتني ميگرديد. براي مثال رهنمود بند 15 كه اشاره بر رعايت دقيق منابع ملي و
اصول قانون اساسي و پرهيز از سلطه بيگانگان در جذب منابع خارجي دارد يا برخي
بندهاي ديگر كه رهنمودهايي در اين زمينه عنوان ميكنند احتياج به بسترهاي تشريحي
قانوني در برنامه دارند تا بتوانند كاربرد اجرايي داشته باشند و بتواند هدف را از
حرف به عمل برسانند.
اكثر سياستهاي كلي در زمينه اقتصادي (فصل 1)، فرهنگي (فصل 2)
و اجتماعي و سياسي، دفاعي و امنيتي (فصل 3) كه در پيوست برنامه سوم مطرح هستند
غالباً از همين اشكال متأثرند. از قسمت رهنمودهاي كلي برنامه در پيوست برنامه سوم
نيز همين موضوع را ميتوان استنباط كرد. در متن برنامه ميتوان اين موضوع را
برداشت كرد كه در پشت ذهن طراحان اين برنامه توجه به امنيت اقتصادي به معني اصلاح
ساختار اقتصادي و اجتماعي و اداري كشور و سوق دادن اقتصاد به شرايطي كه بخش خصوصي
در آن فعالتر و بخش دولتي از قدرت انحصار كمتري برخوردار و مداخله دولت در امور
قيمت گذاري كالاها و خدمات كمتر و نظامهاي اجرايي كاراتر و شفافتر و سياستهاي
پولي و ارزي و مالي روشنتر است، ميباشد. ولي به هر حال به نظر نميرسد كه اين
تمهيدات براي تأمين امنيت اقتصادي كفايت نمايد. زيرا به نظر ميرسد اصلاح ساختار
اقتصاد در ايران خيلي بايد ريشهايتر و عميقتر مد نظر قرار بگيرد تا بتواند به
هدف خود نزديكتر شود. علت اين امر را شايد در استمرار ناكاراييهاي مختلف در نظام
ديد كه به مدت دو دهه در اثر شرايط مختلف سياست گذاريها عملاً وضعيتي ايجاد شده كه
با اعمال سياستهاي تلويحي نميتوان آثار آنان را از بين برد بلكه فقط جرح و تحول
اساسي و پايهاي در بسياري از زمينهها ميتواند اثرات سياستهاي گذشته را محو نمايد.
احتمالاً بخشي از اين مشكلات بايد در سندهاي ديگري مجزا از برنامهها طرح شوند.
نتيجهگيري و توصيه
سياستي
مطالبي كه صريحاً و يا تلويحاً به آنها اشاره شد هركدام
نيازمند تحليل جدا و مفصلي ميباشد كه خارج از حوصلة اين مقاله است ولي در مجموع
به عنوان نتيجهگيري بايد ابراز داشت كه بايد ديدگاه مسؤولين و برنامهريزان به
ماهيت اقتصاد كشور تغيير يابد تا برنامهريزي اقتصادي مثمر ثمر گردد. آنچه كه در
سابقة برنامهريزي بعد از انقلاب ديده شده برنامهريزي از نوع دستوري ميباشد. به
اين مفهوم كه گويا به بخشها و گروههاي اقتصادي دستور داده شده تا رشد مشخصي را
حاصل نمايند. همانطور كه ذكر آن رفت اين موضوع سادهانگاري واقعيتهاي اقتصادي
است. بخش خصوصي كه بايست عامل اصلي فعاليتها و كارآفريني در اقتصاد باشد را نميتوان
با دستورات ارشادي به سمت رشد و توسعه حركت داد. تا زماني كه دولت خود را قيّم بخش
خصوصي در كلية فعاليتهاي اقتصادي ميداند و با اعمال محدوديتها و سياستهاي
ارشادي سعي بر تعيين خط مشي و تكليف و راهنمائي بخش خصوصي – چه صريح و چه
ضمني- دارد حركتهاي مهم اقتصادي در كشور واقع نخواهد شد و تنها زماني توسعه و رشد
اقتصادي اتّفاق خواهد افتاد كه حاكميت وظيفة خود را تسهيل امور افراد جامعه، نظارت
بر حسن انجام امور و احقاق حقوق افراد بداند و در باقي زمينهها فعاليت خود را به
كمترين حد خود برساند و اين امر ميسر نيست مگر با ايثار حاكميت.
·
بودجهريزي در ايران (مسائل و چالشها)، دفتر مطالعات
برنامه و بودجه، مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي، 1381.
·
بيدآباد،
بيژن (1362). عدم همبستگي تخصيص اعتبارات عمراني استاني و شاخصهاي محروميت، دفتر
سازمان برنامه و بودجه استان مركزي، معاونت امور مناطق، سازمان برنامه و بودجه،
اراك.
·
بيدآباد،
بيژن (1363). الگوي آلترناتيوهاي رشد و توسعه اقتصادي ايران دورنماي 1381-1365،
دفتر برنامهريزي منطقهاي، معاونت امور مناطق، سازمان برنامه و بودجه، تهران.
·
بيدآباد،
بيژن (1379). بررسي اجمالي الگوي اقتصادسنجي كلان برنامه پنجساله سوم توسعه
اقتصادي، اجتماعي، فرهنگ جمهوري اسلامي ايران، مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي،
دفتر بررسيهاي اقتصادي، 1378. تجديد نظر و چاپ مجدد آن درمجلة تازههاي اقتصاد،
ماهنامة علمي، اقتصادي و بانكي. مؤسسة تحقيقات پولي و بانكي، بانك مركزي جمهوري
اسلامي ايران، شمارة 87، فروردين، صفحات 7-4.
·
بيدآباد،
بيژن (a1373).
اثر ماليه تورمي بر قيمتها و ساختار مالي دولت در ايران (بررسي عملكرد گذشته و
تحليل سناريوهاي برنامه دوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي
ايران)، معاونت امور اقتصادي، وزارت امور اقتصادي و دارائي. چاپ مجدد در: پژوهشها
و سياستهاي اقتصادي، معاونت امور اقتصادي، وزارت امور اقتصادي و دارائي سال 3
شمارة 1 و 2 پائيز و زمستان 1374 صص 94-72.
·
بيدآباد،
بيژن (a1377).
روشهاي مطالعة برنامة سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي جمهوري اسلامي ايران،
مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي، دفتر بررسيهاي اقتصادي، كد گزارش 2403314.
·
بيدآباد،
بيژن (a1378). امنيت اقتصادي در لايحه برنامه پنجساله سوم توسعه
اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي جمهوري اسلامي ايران، مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي،
دفتر بررسيهاي اقتصادي. تجديد نظر و چاپ مجدد در مجلة تازههاي اقتصاد، ماهنامة
علمي، اقتصادي و بانكي. مؤسسة تحقيقات پولي و بانكي، بانك مركزي جمهوري اسلامي
ايران، شمارة 89 خرداد 1379، صفحه 5.
·
بيدآباد،
بيژن (b1373).
بررسي امكان حصول اهداف كمي كلان برنامه دوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي
جمهوري اسلامي ايران در بخش دولت، معاونت امور اقتصادي، وزارت امور اقتصادي و
دارائي.
·
بيدآباد،
بيژن (b1377).
ريشههاي عدم توفيق در برنامههاي پنجساله اول و دوم توسعه اقتصادي، اجتماعي،
فرهنگي جمهوري اسلامي ايران، مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي، دفتر بررسيهاي
اقتصادي، آذر، كد گزارش 2403859. تجديد نظر و چاپ مجدد آن تحت عنوان: "معضلات
اساسي در برنامههاي اول و دوم" در مجلة تازههاي اقتصاد، ماهنامة علمي،
اقتصادي و بانكي. مؤسسة تحقيقات پولي و بانكي، بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران،
شمارة 77، خرداد 1378، صفحات 8-12.
·
بيدآباد،
بيژن (b1378).
برخي ويژگيهاي نو و نقاط قوت لايحه برنامه پنجساله سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي،
فرهنگي جمهوري اسلامي ايران، مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي، دفتر بررسيهاي
اقتصادي. تجديد نظر و چاپ مجدد در: تازههاي اقتصاد، ماهنامة علمي، اقتصادي و بانكي.
مؤسسة تحقيقات پولي و بانكي، بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران، شمارة 85 بهمن 1378،
صص 5-4.
·
بيدآباد،
بيژن (c1373).
سنجش اهداف كمي كلان برنامه پنجساله دوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري
اسلامي ايران، معاونت امور اقتصادي، وزارت امور اقتصادي و دارايي.
·
بيدآباد،
بيژن (c1378).
صادرات غيرنفتي در لايحه برنامه پنجساله سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي
جمهوري اسلامي ايران، مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي، دفتر بررسيهاي اقتصادي،
1378. تجديد نظر و چاپ مجدد در مجلة تازههاي اقتصاد، ماهنامة علمي، اقتصادي و
بانكي. مؤسسة تحقيقات پولي و بانكي، بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران، شمارة 85،
بهمن، صفحة 58.
·
بيدآباد،
بيژن (d1373).
يك دهه تحولات نظام بانكي در ايران، مجلس و پژوهش، مجلة مركز پژوهشهاي مجلس شوراي
اسلامي شماره نهم سال دوم خرداد 1373 ويژه برنامه پنجساله دوم توسعه اقتصادي، اجتماعي،
فرهنگي جمهوري اسلامي ايران، صفحات 52-17.
·
بيدآباد،
بيژن (d1378).
نگاهي به ساختار لايحه برنامه پنجساله سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي جمهوري
اسلامي ايران و تطبيق آن با قوانين برنامههاي پيشين، مركز پژوهشهاي مجلس شوراي
اسلامي، دفتر بررسيهاي اقتصادي. تجديد نظر و چاپ مجدد آن تحت عنوان: "لايحه
برنامه پنجساله سوم و قوانين برنامههاي پيشين" در مجلة تازههاي اقتصاد،
ماهنامة علمي، اقتصادي و بانكي. مؤسسة تحقيقات پولي و بانكي، بانك مركزي جمهوري
اسلامي ايران، شمارة 83، آذر 1378، صفحات 9-6.
·
بيدآباد،
بيژن (e1378).
نگاهي به فصل اصلاح ساختار اداري و مديريت لايحه برنامه پنجساله سوم توسعه
اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي جمهوري اسلامي ايران، مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي،
دفتر بررسيهاي اقتصادي. تجديد نظر و چاپ مجدد آن تحت عنوان: "اصلاح ساختار
اداري و مديريت لايحه برنامه پنجساله سوم" در مجلة تازههاي اقتصاد، ماهنامة
علمي، اقتصادي و بانكي. مؤسسة تحقيقات پولي و بانكي، بانك مركزي جمهوري اسلامي
ايران، شمارة 83، آذر 1378، صفحات 11-10.
·
بيدآباد،
بيژن (f1378).
نگاهي به نظام درآمد- هزينه استان در لايحه برنامه پنجساله سوم توسعه اقتصادي،
اجتماعي، فرهنگي جمهوري اسلامي ايران، مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي، دفتر
بررسيهاي اقتصادي، كد گزارش 5404920. تجديد نظر و چاپ مجدد آن در مجلة تازههاي اقتصاد،
ماهنامة علمي، اقتصادي و بانكي. مؤسسة تحقيقات پولي و بانكي، بانك مركزي جمهوري
اسلامي ايران، شمارة 85، بهمن 1378، صفحات 7-6.
·
تصديقي،
بهروز (1383)، آيا اين لايحه حقيقتاً يك برنامه است؟ مركز پژوهشهاي مجلس شورا.
دفتر بررسيهاي اقتصادي.
http://mellat.majlis.ir/archive/1383/FOURTHPROGRAM/RESEARCHCENTRE/report6.htm
·
كميجاني،
اكبر، بيژن بيدآباد (1373). مروري بر الگوهاي پژوهش يافته پيرامون سياستهاي پولي
مناسب جهت تثبيت فعاليتهاي اقتصادي در برنامة پنجساله دوم توسعه اقتصادي، اجتماعي،
فرهنگي جمهوري اسلامي ايران، مجلس و پژوهش، مجلة مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي شماره
9 سال 2 خرداد. ويژه برنامه پنجساله دوم
توسعه اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي جمهوري اسلامي ايران، صص 95-59.
·
كميجاني،
اكبر، بيژن بيدآباد، فرهاد خداداد، محسن نظري (1369) تبيين پولي تورم در ايران و
امكانپذيري حصول اهداف برنامه اول پنجساله توسعه اقتصادي اجتماعي فرهنگي جمهوري
اسلامي ايران، معاونت امور اقتصادي، وزارت امور اقتصادي و دارائي. چاپ مجدد در
شمارههاي مجلة اقتصادي، معاونت امور اقتصادي، وزارت امور اقتصادي و دارايي، شمارة
1، ارديبهشت 1372 صفحات 46-25، شمارة 2 خرداد 1372 صفحات 25-13، شمارة 3 مرداد
1372 صفحات 16-2.
·
كميجاني،
اكبر، بيژن بيدآباد، مريم كيهاني، فريبا شيرخاني (1369). امكان پذيري حصول اهداف
برنامه پنجساله اول توسعه اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي جمهوري اسلامي ايران در بخش
تجارت خارجي، معاونت امور اقتصادي، وزارت امور اقتصادي و دارائي 1369. چاپ مجدد در
شمارههاي مجلة اقتصادي، معاونت امور اقتصادي، وزارت امور اقتصادي و دارايي، شمارة
4 مهر 1372 صفحات 40-33، شمارة 5 آبان 1372 صفحات 26-9، شمارة 6 دي 1372 صفحات
33-25.
·
نظام آمارهاي مالي دولت، دفتر مطالعات برنامه و بودجه،
مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي، 1382.
[1] - دكتر بيژن بيدآباد عضو هيئت
علمي پژوهشكده پولي و بانكي bijan_bidabad@msn.com
[2] - به شرح زير:
اهداف كلان كيفي، خط مشيهاي اساسي و سياستهاي كلي برنامه
دوم توسعه .
بخش
اول ـ هدفهاي كلان صفحات 1-2
بخش
دوم – خط مشيهاي اساسي
صفحات 3-26
بخش سوم
ـ سياستهاي كلي صفحات 27-45.
در 3 بخش فوق هرگونه مصلحت انديشي خيرخواهانه جزء
اهداف برنامه در زمينههاي مختلف درج شده است.
[3] - البته اين موضوع
از لحاظ نظري بسيار بحثانگيز است. بررسيهاي تجربي نظير منحني فيليپس اين موضوع
را در كوتاهمدت تأييد ميكند ولي ميلتون فريدمن وقوع اين پديده را در بلندمدت نفي
مينمايد. مشاهدات وي حاكي از آن است كه منحني فيليپس در بلند مدت عمودي است.
[4] - در مراحل رشد
اقتصادي در نظريات توسعة اقتصادي با بررسي سوابق كشورهاي توسعهيافته مشاهده ميشود
كه همواره در مرحلة خيز رشد اقتصادي غالباً به دليل انباشت شديد سرمايه توزيع ثروت
در جامعه ناعادلانهتر ميگردد ولي پس از طي اين مرحله به دليل رشد طبقة متوسط
مياني و افزايش بازدهي نيروي انساني وضعيت توزيع درآمد بهبود مييابد.
[5] - سياستهاي حمايت
از نيروي انساني ابعاد مختلفي دارد كه برخي از آنان ميتوانند ضد اشتغالزايي
باشند. مثال بارز اين پديده حمايتهاي شديد قانون كار و تأمين اجتماعي در ايران است
كه در قبال حمايت از نيروي كار بار هزينهاي سنگيني را بر بنگاههاي توليدي تحميل
نموده است كه تقاضاي نيروي كار بنگاههاي توليدي را به عقب كشانيده است.
[6] - گرچه محدوديتها
و ممنوعيتهاي مختلف خود ميتوانند حائز اهميت بسيار بيشتري باشند كه اثر كاهش
ارزش پول ملي را در تشويق صادرات جزئي نمايند.
[7] - گرچه برخي توان
الگوهاي رياضي را در بررسي رفتار اجتماعي- اقتصادي افراد با اهميت تلقي نميكنند.
البته اين موضوع نه كاملاً قابل قبول و نه كاملاً قابل نفي ميباشد. قوانين علمي
مبتني بر نظريات رياضي و آمار در الگوسازي، توان اين الگوها را از لحاظ نظري ثابت
نموده است ولي هنر الگوسازي و دادههاي آماري و ساختار مورد مطالعه خود ميتواند
از پيچيدگيهاي خاصّي برخوردار باشد كه عملاً الگوي ساخته شده توان مشابه سازي
وضعيت واقعي را نداشته باشد. به هرحال همة اين موضوعات نگرش يك نگاه منظومهاي و
نظاممند به مجموعة رفتار متغيرها را نقض نميكند و به هر تقدير در هر برنامه بايد
ابزار برنامه سنجي جامع و مدون براي سنجش و كنترل برنامه مهيّا باشد.
[8] - اين تناقض در
اهداف به حدي است كه حتي برخي يكي از علل بيكاري رايج در سالهاي اجراي برنامة سوم
را به دليل سياست كنترل نرخ تورم ميدانند.
[9] - اصلاح
ساختار اداري و مديريت لايحه برنامه سوم تحت عنوان سه ماده پيشنهاد شده است. در
ماده اول هدف تصحيح، بهسازي و اصلاح نظام اداري در ابعاد تشكيلات، سازمان دهي، و
ساختار اداره امور كشور، سيستمها و روشها، مديريت منابع انساني، مقررات و افزايش
بهرهوري دستگاههاي اجرايي بيان شده و روش رسيدن به اين هدف با پيشنهاد شوراي
عالي اداري كه در جهت رسيدن به اهداف فوق تصميمگيري نمايد در اين ماده بيان شده
است. ماده دوم هدف ايجاد هماهنگي و جلوگيري از تداخل نهادهاي نظارتي و كاستن از
فعاليتهاي موازي و غيرلازم در امور نظارت و بازرسي را طرح مينمايد و جهت رسيدن به
اين هدف شوراي عالي نظارت و بازرسي را پيشنهاد مينمايد. ماده سوم هدف بهينه سازي
و اصلاح تركيب نيروي انساني دستگاههاي اجرايي را مدنظر قرار ميدهد. و سازمان
امور اداري و استخدامي را مكلف مينمايد تا برنامه جامع نيروي انساني بخش دولتي
را تدوين نمايد به طوري كه در پايان برنامه سوم تعداد كل كاركنان دولت 5 درصد نسبت
به آغاز برنامه كمتر باشد.
توقع
از برنامه سوم بيشتر اين بود كه تصميماتي كه در شوراهاي پيشنهاد شده ميبايست در
آينده گرفته شود قبلاً تحليل و پيشنهاد شده باشد نه اينكه قانون برنامه سوم شوراهاي
مختلف را براي حل مسائل تعيين كرده باشد تا از ابتدا موضوعات را بررسي نمايند و از
ابتدا شروع به استخراج سياستهاي اجرايي نمايند. به عبارت ديگر اين وظيفه كه به عهده
سازمان مديريت و برنامه ريزي بوده عملاً به عهده شوراهاي مختلف گذاشته شده تا آنها
مسايل را تحليل، بررسي و در مورد راه حل
آنها اتخاذ تصميم نمايند. حال بايد منتظر باشيم كه در مراحل اجراي برنامه شوراهاي
مطروحه شروع به كار كنند و مسايل را بررسي نمايند و در مورد آنها راه حل بيابند كه
اين خود موجب اتلاف زمان بيشتري خواهد بود. مخصوصاً در شرايط سالهاي اول اجراي
برنامة سوم در اقتصاد ايران كه هر روز خبر تعطيلي يا ورشكستگي بنگاههاي توليدي از
گوشه و كنار ميرسيد.
[10] - طرفداران حمايتهاي
تأمين اجتماعي غالباً با اين نظر مخالفند. ايشان حمايت تأميني از كارگران را عامل
افزايش بازدهي آنان دانسته و بر اين عقيده هستند كه هزينههايي كه كارفرما با
پرداخت حق بيمة كارگر ميپردازد با افزايش كارائي و ارتقاء بهرهوري نيروي انساني
به دليل كاهش تأثيرات نااطميناني كارگران نسبت به آينده، آن را به صورت غيرمستقيم
مجدداً دريافت مينمايد. گرچه اين نظريه عليرغم اينكه با روانشناسي كار مطابقت
ندارد ولي تا حدودي ميتواند مورد قبول قرار گيرد اگرچه در عمل اين نظريه به اثبات
نرسيده است. پرداخت حق بيمه كارگر در ايران در حالت كلي براساس نرخهاي 7%، 3%
و20% حقوق كارگر بر عهدة خود كارگر و دولت
و كارفرما ميباشد. نرخ اخير به معني ماليات 20% بر پرداختهاي پرسنلي بنگاه
اقتصادي ميباشد كه ماليات سنگيني بر بنگاه خواهد بود. اين نرخ خود ميتواند سبب
تقويت تقاضا براي سرمايهگذاري در فعاليتهايي گردد كه سرمايهبر هستند تا كاربر.
نتيجتاً با كاهش تقاضا براي نيروي كار نرخ دستمزد را پايين آورده و عملاً از رفاه
كارگر مكاهد. به عبارت ديگر نه تنها تأمين اجتماعي باعث افزايش ايمني شغلي و
حمايت اجتماعي كارگر نشده بلكه باعث كاستن از تقاضاي وي در بازار و نهايتاً كاهش
رفاه وي گرديده و سبب تحميل بار مالي بر دوش توليدكننده نيز شده است كه همين امر
بهاي كالاي تمام شده در اقتصاد را نيز بالا ميبرد كه از سمت ديگر از رفاه جامعه
ميكاهد.
از طرفي اين بحث
مطرح است كه آيا بيمههاي اجباري وجاهت حقوقي و شرعي دارند يا خير؟ براي مثال آيا
ميتوان حتي براساس قانون، كارگر را ملزم به پرداخت حق بيمه كرد يا كارفرما را
ملزم به پرداخت حق بيمه كارگر نمود يا دولت را موظف نمود تا سهمي از بيمة كارگر را
بپردازد؟ آيا دولت حق تصرف در منابع مالي تحت اختيار خود و منابع مالي كارفرما را
در پرداخت يارانه جهت حق بيمة كارگر دارد؟ در مشروعيت اين اجبارها ادلة كافي
مشاهده نميشود.
[11] - كيفيت پايين
تحقيقات به دليل كيفيت پايين آموزش عالي نيز هست ولي قانون عرضه و تقاضا حكم ميكند
كه هروقت تقاضا براي تحقيقات نبود قيمت (ارزش) تحقيق پايين خواهد آمد. از طرفي
آموزش عالي در كشور نيز توليدكنندة محقق قوي نيست و لذا از هر جهت تحقيقات دچار
تنزل ارزش و كيفيت شده است.