بيژن بيدآباد[1]
در اكثر قريب به اتفاق كشورهاي جهان، دولتها براي حمايت از
گروههاي خاص اجتماعي، اقتصادي و سياسي مزايائي قائل ميشوند كه با توسل به اين
مزايا آن گروهها بتوانند موجبات رشد و توسعة خود را فراهم بياورند. طبقة وسيعي از
اين حمايتها يارانهها ميباشند كه ميتوانند به صورت آشكار و پنهان و يا مستقيم و
غيرمستقيم به گروههاي مورد نظر انتقال يابند يارانههاي مستقيم به آن گروه از
پرداختهاي انتقالي گفته ميشود كه بطور مستقيم جهت حمايت از افراد مورد نظر به
آنها پرداخت ميشود. انواع و اقسام پرداختهاي حمايتي درآمدي، كمك هزينهها، كالا
برگها (كوپن ارزاق) كه عملاً طيف وسيعي از
پوششهاي يارانهاي را شامل ميشوند در گروه يارانه هاي مستقيم قرار ميگيرند.
يارانههاي غيرمستقيم به انحاء مختلف ديده ميشوند و غالباً از طريق پايين نگاه
داشتن قيمت كالاها و خدمات مورد نظر به گروههاي مختلف اجتماعي يا اقتصادي انتقال
مييابند. بدين ترتيب دولتها با پايين آوردن قيمت برخي از كالاها، مصرف كنندگان آن
كالاها را در مصرف آنها ياري مينمايند. يارانههاي مستقيم غالباً از جمله يارانههاي
آشكار ميباشند و يارانههاي غيرمستقيم در زمرة يارانههاي پنهان طبقه بندي
ميشوند. از لحاظ اقتصادي يارانهها به
طور عمده دو گروه بزرگ توليد كنندگان و مصرف كنندگان را در بر ميگيرند. يارانههاي
توليدي با اين هدف وضع و پرداخت ميشوند كه توليد كننده را از سمت هزينه هايش ياري
نموده و عملاً باعث شود كه هزينه توليد كالا يا خدمت نازلتر و اجراي اين سياست
حمايتي خود سبب تشويق توليد كنندگان در زمينه مورد نظر گردد. يارانههاي مصرفي با
اين هدف وضع و پرداخت ميشوند كه با پايين آوردن قيمت كالاها و خدمات و يا افزايش
درآمد مصرف كننده وي را در درجة بالاتري از برخورداري از كالاهاي مصرفي قرار دهد.
در كنار اين دو گروه عمده از يارانه ها ميتوان به يارانه هاي اجتماعي نيز اشاره
نمود كه به نحوي در دو گروه عمدة يارانههاي توليدي و مصرفي جاي ميگيرند ولي
ماهيت آن با تفاوت كمي در جهت بسط و توسعه فعاليتهاي اجتماعي ميباشد. پرداخت
يارانههايي در زمينة درمان، آموزش در سطوح مختلف، اشتغال، تربيت بدني و امثالهم
همه را ميتوان در اين طبقه دسته بندي نمود. گر چه از لحاظ كلي اينگونه يارانهها
بيشتر در دستة يارانههاي مصرفي جاي دارند زيرا مصرف كننده را در ابتياع اين گونه
كالاها و خدمات ياري مينمايد.
عمدة يارانهها در ايران در قالب
يارانههاي انرژي، يارانههاي كالاهاي اساسي و برخي يارانههايي در زمينة مواد
واسطهاي نظير كود شيميايي و بذر طبقهبندي ميشوند. گرچه اين طبقهبندي جزء بسيار
كمي از يارانهها ميباشد اغلب مورد استناد تحليلگران اقتصادي در اين زمينه واقع
ميشود. بطور كلي بايد گفت پائين نگاه داشتن نرخ ارز يا به عبارت اقتصادي آن بيش
از ارزش بودن پول ملي(Overvaluation) به مثابه يارانة عظيمي است كه از طريق بخش تجارت
خارجي و ارزي كشور به آحاد مختلف مصرف كنندگان و توليد كنندگان تعلق ميگيرد، تخصيص
ارز به نرخهايي پائينتر از نرخ بازار آزاد ارز به بخشهاي دولتي و غيردولتي خود
نيز يارانة بسيار عظيمي را تشكيل ميدهد كه غالباً مورد احتساب واقع نميشود و
برآوردي در اين زمينه ارائه نشده است. در شرايطي كه اقتصاد كشور از قيمتگذاري
دولتي برخوردار باشد و مكانيسم عرضه و تقاضا در تعيين قيمت كالاها و خدمات نقش
تعيين كنندهاي نداشته باشد و انواع و اقسام قيمتگذاريهاي دولتي و قيمتهاي
سايهاي و نرخهاي ترجيحي و برنامهاي در آن گسترش يافته باشد حجم يارانههاي
پنهان بشدت زياد خواهد بود كه حتي براحتي نميتوان ميزان آن را برآورد نمود. علت
اين مشكل در اين است كه قيمت مبنايي كالاها و خدمات در هنگامي كه اقتصاد ميتوانست
در شرايط رقابت آزاد و قيمتگذاري آزاد عمل نمايد مجهول ميباشد. قيمتگذاري كالاها و
خدمات، مبارزه با گراني، نرخهاي ارز غيرواقعي، نرخهاي سود بانكي تعييني كه همگي
با توجه به ملاحظات مختلف تعيين و مورد استفاده واقع ميشوند همگي از مصاديق اين موضوع
ميباشند كه حجم عظيم آنها برآورد نگرديده است.
ارقام موجود در مورد ميزان يارانهها در بخشهاي انرژي و كالاهاي اساسي و دارو به عنوان برآوردهاي جزئي از كل رقم يارانههاي پرداختي خود حكايت از بزرگي حجم يارانهها در ايران است. براساس برآورد سازمان برنامه و بودجه ميزان يارانه پرداختي فقط در بخشهاي انرژي و كالاهاي اساسي و دارو در سال 1377 با احتساب نرخ ارز واريزنامهاي در همان سال (5800 ريال به ازاء هر دلار آمريكا) از كل بودجة عمومي كشور تجاوز مينمايد. جدول شمارة (1) اجزاء اين يارانهها را نشان ميدهد. جمع كل پرداختهاي بودجه عمومي كشور در سال 1377 برابر با رقم 79901 ميليارد ريال بود كه حدود 7000 ميليارد ريال از ميزان يارانه برآورد شده در جدول (1) بابت انرژي و كالاهاي اساسي و دارو كمتر ميباشد. بزرگي رقم يارانه پرداختي در سال 1377 فقط با احتساب نرخ ارز واقعيتر مشهود شد. حال اينكه چنانچه بجاي قيمتهاي داخلي قيمتهاي بينالمللي و به جاي نرخ ارز واريزنامهاي نرخ ارز بازار آزاد را در فرآيند محاسبات بكار بريم و مابهالتفاوت رقم مربوط به سود كلية تسهيلات اعتباري سيستم بانكي از نرخ بهره بازار غيرمتشكل پولي را بر سر جمع محاسبات اضافه كنيم و مابهالتفاوت نرخگذاري كالاها و خدمات دولتي و غير دولتي را از نرخ بازار آزاد آنها محاسبه و بر سرجمع اخير اضافه نمائيم عظمت رقم يارانه پرداخت شده بروز خواهد كرد. گرچه بسياري از خدمات دولتي از قبيل خدمات آموزشي در كليه سطوح مقدماتي تا عالي، بهداشت و درمان و بسياري خدمات مشابه كه رقم عمدهاي را تشكيل ميدهند همه ميتوانند به نحوي در كمكهاي رايانه احتساب شوند كه جمع و درج همة اينها نشان خواهد داد كه فعاليت اقتصادي در ايران از بعد مكانيسمهاي اقتصادي كاملاً دور و بشدت وابسته به يارانههايي است كه در جميع جهات اقتصاد رسوخ دارد.
جدول (1) برخي يارانهها
در سال 1377 با احتساب نرخ ارز واريزنامهاي
|
يارانه
انرژي |
|
يارانه
با نرخ ارز واريزنامهاي ميليارد ريال |
سهم
% |
|
بنزين
موتور |
10414 |
9/11% |
|
|
نفت سفيد |
10364 |
9/11% |
|
|
نفت گاز |
20073 |
0/23% |
|
|
نفت كوره |
3661 |
2/4% |
|
|
گاز مايع |
3232 |
7/3% |
|
|
گاز طبيعي |
7400 |
5/8% |
|
|
برق |
16490 |
9/18 |
|
|
جمع |
71634 |
1/82% |
|
|
يارانه
كالاهاي اساسي و كود شيميايي |
گندم |
7428 |
5/8% |
|
برنج |
714 |
8/0% |
|
|
شكر و قند |
1531 |
7/1% |
|
|
روغن |
1132 |
3/1% |
|
|
گوشت |
422 |
4/0% |
|
|
شير |
279 |
3/0% |
|
|
بذر و واكسن دامي |
733 |
8/0% |
|
|
چاي |
30 |
0/0% |
|
|
خدمات |
36 |
0/0% |
|
|
كودشيميايي |
1224 |
4/1% |
|
|
جمع |
13529 |
2/15% |
|
|
يارانه
دارو |
دارو |
1819 |
1/2% |
|
جمع |
86982 |
100% |
|
مأخذ: برنامة سوم، پيوست
شمارة2، جداول صفحه 112 سازمان برنامه و بودجه
يكي از مهمترين مسائل در سياستگزاريهاي
يارانهها هدفمند نمودن آنهاست و غالباً اين كار به سختي و با ناكارايي زياد صورت
ميگيرد. بطوريكه هميشه گروههايي ناخواسته از يارانهها بهرهمند ميشوند كه گاهاً
بهرهمندي آنان بسيار بيشتر از گروههاي هدف ميباشد. در يكي از بررسيهايي كه در
مورد سهم برخورداري دهكهاي مختلف درآمدي از يارانه برخي كالاهاي منتخب مشمول
يارانه انجام شده حاكي از آن است كه ميزان استفادة دهكهاي پردرآمد جامعه در ايران بيشتر
و گاهاً تا چندين برابر از دهكهاي كم درآمد و فقير ميباشد. جدول (2) سهم دهكهاي
درآمدي دهگانه از يارانه كالاهاي منتخب در سال 1375 را نشان ميدهد.
جدول (2)سهم دهكهاي درآمدي از
يارانه كالاهاي منتخب در سال 1375
|
|
سهم
از يارانه بنزين |
سهم
از يارانه نفت سفيد |
سهم
از يارانه دارو |
سهم
از يارانه نان |
|
دهك
اول |
3/1 |
4/4 |
8/3 |
2/6 |
|
دهك
دوم |
2/1 |
7/6 |
8/6 |
4/8 |
|
دهك
سوم |
2/3 |
7/8 |
6/7 |
5/8 |
|
دهك
چهارم |
9/3 |
6/8 |
9/8 |
9/9 |
|
دهك
پنجم |
7/4 |
1/10 |
0/9 |
7/9 |
|
دهك
ششم |
4/6 |
3/11 |
6/10 |
6/10 |
|
دهك
هفتم |
2/8 |
6/11 |
7/10 |
0/11 |
|
دهك
هشتم |
3/10 |
1/12 |
8/12 |
3/11 |
|
دهك
نهم |
0/18 |
7/12 |
9/12 |
8/11 |
|
دهك
دهم |
8/41 |
1/16 |
5/17 |
5/12 |
|
جمع
|
100% |
100% |
100% |
100% |
مأخذ: برنامة سوم،
پيوست شمارة 2، جلد اول صفحة 115، سازمان برنامه و بودجه.
با
ملاحظاتي شايد بتوان يارانه را در رديف مفاهيم صدقه لااقل از بعد دريافت كنندگان
آن دانست. چنانچه اين تطبيق نزديك به صحت تلقي شود ميتوان موضوع هدفمندي يارانه
را از آن استنباط نمود. در آيه 60 سوره توبه در
قرآن كريم آمده است: «انما
الصدقات للفقراء والمساكين و العاملين عليها و المولفه قلوبهم و في الرقاب و
الغارمين و في سبيل الله و ابن السبيل فريضة من الله و الله عليم حكيم» (جز اين نيست كه صدقات براي بينوايان و مسكينان و كارگزاران بر آنها و
دل بدست آوردگان و آزاد كردن بردگان و وامداران و در راه خد و راه ماندگان واجب
است از خدا و خدا داناي حكيم است).
در آية فوق هشت گروه را مستحق دريافت
صدقات دانسته است. به عبارت ديگر اين طبقهبندي شامل موارد زير است كه شرح آن در
كتب فقهي آورده شده است.
1- فقير: كسي كه قادر نيست بالفعل يا بالقوه قوت ساليانه
خود را تامين نمايد. (نگاه كنيد به ذيل آيه 60 سوره توبه تفسير بيان السعاده في مقامات
العباده تاليف جناب ملا سلطانمحمد گنابادي
سلطانعليشاه).
2- مسكين: كسي كه قادر نيست حركت كند و نيازهاي خود را برآورده نمايد ( نگاه كنيد
به ذيل آية 83 سوره بقره همان تفسير).
3- كارگزاران بر آنها: كساني كه در امر صدقات
استخدام ميشوند و براي اين عمل اجرت ميگيرند.
4- مؤلفه قلوبهم: دوستي و دلجويي دلها براي حفظ ثغور
مسلمين يا استماع آيات قرآن و احكام توسط مسليمن تا به ايشان شناسانده شود كه محمد رسول
خداست.
5- بردگان : بردهاي كه تحت فشار است يا شخصي كه
قراردادي دارد و عاجز از پرداخت آن است و همچنين آن چيزهائي كه الزام
پرداخت آنها از كفارات براي مسلمين وجود دارد ولي قادر به پرداخت آن نيستند.
6- بدهكاران: كساني هستند كه استطاعت پرداخت دين خود
را در چيزهائي كه خداوند در آنها اجازه نداده است ندارند.
7- در راه خدا: كوشش و تلاش در كل راههاي خير.
8- راه ماندگان : مسافري كه در سفر مباح بالفعل و نه
بالقوه حتي اگر قادر به قرض براي تهية مؤنه سفر خود باشد نميتواند به وطن خود
بازگردد (نگاه كنيد به ذيل آيه 60 سوره توبه همان تفسير).
فقها شروط ويژهاي نيز در مورد مستحقين
دريافت زكات تعيين كردهاند كه وجود اين شروط خود مانع از پرداخت يارانهها به
صورت عمومي ميباشد. اين امر به معناي استثنائات پرداخت صدقه به هشت گروه فوق است.
جزئيات اين موارد در كتب فقهي آورده شده و با توجه به اينكه هركدام از آنها بر
اساس تعريفات مختلف ميتواند قابل تغيير و تفسير باشد بطوريكه حدود و وسعت
مثتثنيات را اضافه و كم نمايد از ذكر و بحث در مورد آنها بدليل اينكه خارج از
حوصلة اين مقاله است خودداري ميشود. ولي همة موارد مزبور بر اين امر دلالت
خواهند داشت كه حكومت اسلامي به طور عمومي مجاز به پرداخت يارانه به همة افراد
جامعه يا گروههاي افراد نيست و پرداخت عمومي يارانهها حتي به گروههاي هشتگانه فوق
سبب ميشود كه افرادي كه مثتثني هستند از يارانه بهرهمند گردند.
همچنين فارغ از اينكه منابع مالي يارانه
از كجا تاًمين شود در آيه 41 سورة انفال در قرآن كريم به گروه ديگري از دريافت
كنندگان اشاره ميشود: «و اعلمو انما غنيمتم من شي
فان لله خمسه و للرسول ولذي القربي واليتاي و المساكين و ابن السبيل ان كنتم امنتم
بالله» (و بدانيد آنچه كه بدست
آوردهايد از چيزي همانا براي خداست پنج يك آن و براي رسول و براي نزديكان و
يتيمان و مساكين و راه ماندگان اگر ايمان بياورند به خدا). كه محلهايي براي
پرداختهاي انتقالي كه شامل يارانه نيز ميشود را معين مينمايد. در تفسير شريف
بيان السعاده في مقامات العباده تاليف جناب حاج ملا سطانمحمد بيدختي گنابادي اشاره
به معاني غنيمت شده و نهايتاً ميتوان اين استنباط را به فايده يا ثمر روز به روز
معني نمود. كه خمس آن براي موارد زير به مصرف ميرسد:
1- رسول : شخصي كه از طرف خداوند رسالت دارد.
2- ذوي القربي: امام از آل محمد (ص) كه نزديكان حقيقي ميباشند.
3- يتيمان و مساكين
و راه ماندگان (از نزديكان رسول كه اين غنيمت براي ايشان بدل از زكات در نظر گرفته
شده و آن هم به شرطي كه ايمان (كه درجة بالاتري از اسلام قرار دارد) بياورند به
خدا.
چنانچه اين تلقي از يارانه و تطبيق آن
با موارد دريافت كنندگان صدقات قريب به صحت تلقي شود، از لحاظ فقهي پرداخت انواع
يارانهها موجود چه مستقيم و آشكار و چه غيرمستقيم و پنهان محل بحث قرار ميگيرد.
به عبارت ديگر با محدود نمودن پرداخت صدقات به هشت گروه فوق بطور كلي پرداخت
يارانههاي عمومي در كالاهاي مصرفي و توليدي چه بصورت مستقيم و چه غيرمستقيم حتي
در مورد كالاهاي اساسي دچار اشكال است. زيرا از لحاظ فقهي مجوزي نميتوان مقرر
داشت كه پرداخت يارانه به صورت عمومي بر كالاها تعلق گيرد و فقط پرداخت يارانه
قابل پرداخت به افراد مشخص در گروههاي هشتگانة فوق قابل استدلال ميباشد. نتيجة
كلي اين بحث در تفاوت دريافت كنندگان يارانه است. مبناي پرداخت يارانه از لحاظ
فقهي فرد ميباشد و نه كالا و نه بخشهاي اقتصادي و هدف گذاري يارانه الزاماً بايد
بر فرد وضع شود زيرا صدقات همگي به اين نحو هدفمند تعريف شدهاند.
تحليل اقتصادي هدف گذاري بر فرد يا بر
كالا ميتواند بسيار مفصل باشد. از بعد كلان اقتصاد به راحتي ميتوان حسن هدف
گذاري يارانه بر فرد را بر هدف گذاري يارانه بر كالا اثبات نمود. چون يارانهها به
طور كلي اثرات تخصيص مجدد در منابع دارند و بر اساس «اصل پارتو» و نظرية «بهترين
دومين» نميتوان تخصيص منابعي بهتر از شرايط رقابت كامل در اقتصاد با فروض مختلف
آن بدست آورد. به عبارت ديگر با پرداخت يارانه به كالاها عمل تخصيص مجدد منابع
اتفاق افتاده و محققاً از لحاظ كارايي اقتصاد در شرايط نازلتري از لحاظ رشد و
اشتغال و درآمد و باقي متغيرهاي كلان قرار ميگيرد. اصولاً پرداخت يارانه به مصرف
كنندگان كالاها به معني حمايت از خريداران كالاها و مصرف كالاها ميباشد و اين به
معني رسانيدن زيان به توليدكنندگان است. زيرا هزينه توليد كنندگان را مصرف كنندگان
تأمين ميكنند و در اقتصادي كه به بخش توليد بياهميتي شود بايد توقع داشت
كه در آينده با عدم جلب سرمايه و سرمايهگذاري مواجه شده و نهايتاً بخش عرضه ضعيف
خواهد شد و رشد اقتصادي كشور متحقق نخواهد شد. از طرف ديگر بايد دانست كه افزايش
سود توليدكنندگان به مثابه افزايش اشتغال و افزايش پرداختها به عوامل توليد است كه خود
صاحبان عوامل توليد مصرف كنندگان در اقتصاد ميباشند. چنانچه سود توليدكنندگان به
دليل تخصيص مجدد منابع از طريقي كه ذكر شد كاهش يابد دقيقاً اين كاهش درآمد صاحبان
عوامل توليد كه همان مصرف كنندگان كالاها و خدمات هستند به آنها منتقل ميشود و اين
زيان را مصرف كنندگان از سوي ديگر متحمل خواهند شد. پرداخت يارانه به توليدكنندگان نيز اثرات مشابهي دارد زيرا اين پرداخت
به معني كاهش هزينة توليدكنندگان به صورت تصنعي ميباشد و اين كاهش از يك طرف خود
به معني قابل رقابت كردن توليد برخي از كالاها و خدمات است كه از لحاظ اقتصادي به
صرفه نميباشند. از طرفي خود اين امر سبب كاهش قيمت آن كالاها و خدمات شده كه خود
اثر ديگري بر كاهش عمومي درآمد صاحبان عوامل توليد خواهد داشت. بدين معني كه باز
مجدداً اثر منفي آن به سمت مصرف كنندگان كالاها و خدمات بازگشت خواهد كرد. نتيجة
اين بحث به اين شكل جمعبندي ميشود كه يارانههاي عمومي چه توليدي و چه مصرفي به دليل تخصيص
مجدد منابع هم به توليد و هم به مصرف زيان رسان هستند و حذف يارانهها از لحاظ
اقتصادي بسيار باصرفهتر از وضع آنهاست. اين موضوع چه در مورد يارانههاي مستقيم و
چه غيرمستقيم صادق است. ولي بعد انساني و اجتماعي قضيه را نميتوان فراموش نمود. به
هر حال در هر كشوري افرادي هستند كه نيازمند كمكهايي ميباشند كه بدون اين كمكها
و ياريها توان بقا و ادامة حيات و تأمين حداقل معيشت را ندارند و بصورت بالقوه يا
بالفعل محروم از تواناييهاي كافي هستند مسلماً اين افراد بايد به نحوي مورد حمايت
قرار گيرند. اينجاست كه گروههاي هشتگانه فوق ميتواند ملاك عمل قرار گيرد و مجوز
فقهي نيز در مورد آن صادر شده است. يا بعضي سياستگزاريهايي را در قالب موارد
هشتگانه فوق ميتوان يافت كه از بعد اجتماعي حمايت دولتها را ميطلبد و ميتواند
مشمول يارانه باشد، لذا با توجه به مباحث فوق هدفمندي يارانه چه از لحاظ اقتصادي و
چه از لحاظ فقهي فقط و فقط بر افراد مشخص قابل توجيه و دفاع است و هرگونه يارانه
عمومي ديگر اثرات مضر ديگري دارد كه شرح كوتاه آن آمد.